Государственное управление Сибирью в конце XIX – первой трети XX в. Реферат: Управление Сибирью в XVII-XVIII вв

Шевелева А.А., доцент кафедры гражданского права и процесса Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

Рассматриваются вопросы малоизученной в отечественной науке проблемы эффективности системы государственного управления регионами в дореволюционной России на примере Сибири в первой половине XIX в. Автором дается оценка состояния организации региональных органов власти на территории Западной Сибири.

Одной из самых сложных в истории государственного управления России является проблема эффективности и рационализации системы управления российскими регионами, в соответствии с целями и нуждами большого по территории государства, от успешного решения которой во многом зависит целостность нашей страны. По замечанию исследователей, именно отсутствие надлежащего управления со стороны субъектов власти, забвение интересов управляемых объектов непременно приводит к нарастанию напряженности и конфликтам <1>. Данный тезис подтверждает вся наша многовековая история с существовавшими и существующими региональными проблемами.

<1> Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 59 - 60.

При изучении проблемы эффективности в управлении мы исходим из того, что данная категория характеризует степень успешности функционирования системы управления в достижении поставленных целей <2>. Целью государственного управления, по мнению А.И. Елистратова, является осуществление задач государства в пределах правопорядка <3>. В системе государственного управления дореволюционной России регион играл роль управляемого объекта, состоящего из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, нуждающихся в эффективной организации. Одним из таких элементов, образующих данную совокупность, являлись региональные органы власти, на эффективность деятельности которых влияла правильность определения их полномочий и наличие действенной системы государственного контроля. Как отмечает современный исследователь Д.Н. Бахрах, урегулированность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам - важнейшие условия соблюдения законности, а значит, и результативности в целях правового регулирования <4>. Следовательно, эффективность управления достигается при условии наличия упорядоченности управленческих отношений и связей системы, способных выполнять поставленные задачи, в целях поддержания стабильности в обществе.

<2> Функционирование государственного аппарата управления / Под общ. ред. Ю.А. Ткаченко. М., 1998. С. 59.
<3> Елистратов А.И. Учебник русского административного права. Вып. 1. М., 1910. С. 4.
<4> Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // СПС "КонсультантПлюс".

При рассмотрении вопросов повышения эффективности управления регионами особого внимания заслуживает реконструкция региональной политики Российской империи в дореформенный период, который характеризуется попытками увязать общенациональные и локальные интересы при сохранении и упрочении имперских структур. Сибирское направление в этой политике занимало далеко не последнее место. Об этом свидетельствуют административные преобразования начала 20-х годов XIX в., деятельность сибирских комитетов, неоднократные сенатские ревизии и постоянное внимание к "сибирским вопросам" самого императора <5>. Поиск новых административных подходов к управлению Сибирью был обусловлен отрицательными результатами действовавшей системы регионального управления, введенной повсеместно на территории империи Губернской реформой 1775 г. Реализация Учреждения для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. <6> на территории Сибири не обеспечивала, в отличие от центральных губерний, эффективную государственно-управленческую деятельность, что и потребовало от центральной власти пересмотра системы управления данным регионом с учетом его специфических особенностей. И дело не в том, что нормы Учреждения не работали на сибирском пространстве, просто управление регионом всегда основывалось на принципе безграничного доверия императора к назначаемому региональному правителю, который наделялся каждый раз все "более особенными полномочиями", что было обусловлено необходимостью осуществления должного управления и контроля над присоединенной территорией. Однако чаще всего это заканчивалось еще большими "вопиющими беспорядками", связанными со злоупотреблением должностным положением.

<5> Ивонин А.Р. Имперский центр и управление Западно-Сибирским регионом в дореформенный период: возможный подход к изучению // Региональное управление Сибирью в панораме веков: Сб-к науч. ст. / Под ред. А.Р. Ивонина, А.А. Шевелевой. Барнаул, 2008. С. 51.
<6> Учреждение для управления губерний Всероссийской империи от 1775 г. // Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. М., 1985.

Административной реформой 20-х годов XIX в. предпринимается попытка рационализировать систему управления в Сибири с помощью построения новой структуры и организации региональных органов власти в целях установления господства законности и правопорядка. Режим законности должен был стать свойством государственного управления посредством усиления роли правовых средств и рычагов в управлении регионами, так как государственный механизм управления окраинными территориями, в том числе сибирским регионом, в течение уже многих лет давал сбои, а политическая воля не передавалась исполнителям на местах. Любое же государство, вне зависимости от формы государственного устройства, не может долго существовать без сильной и дееспособной региональной власти, реализующей повсеместно свои задачи для достижения общегосударственных целей. В исследовании того времени, которое описывает социально-политическое состояние Сибири первой половины XIX в., отмечается, что "власть генерал-губернатора не определялась достаточными правилами, не была ограничена никаким публичным установлением и данная власть из-за недостатка дворянства и особенностей состава населения действовала без надзора и ответственности, поэтому часто перерождалась в самовластие. Вследствие недостатка правил, слабого надзора, системы управления, не свойственной ни расстояниям, ни местному положению, ни роду населения, должны были по необходимости возникнуть и, действительно, возникли те беспорядки и злоупотребления, которые в Сибири до 1819 г. многократно были замечаемы, но так существенно и не исправлены" <7>.

<7> Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841. С. 17 - 18.

Таким образом, административные преобразования были направлены на обеспечение эффективности системы управления в Сибири через создание иной структуры региональных органов власти и уровней исполнения управленческих решений. В основу реформирования были положены следующие задачи - совершенствование надзора и контроля, упорядочение осуществляемых функций по властным органам, которые раньше были смешиваемы в нескольких, систематизирование делопроизводства и создание специальных органов для управления отдельными народами, проживающими на территории Сибири, что в целом позволяет говорить о создании особого механизма государственного управления отдельным регионом.

Оценку эффективности новой системы управления регионом позволяет осуществить сравнительный анализ ревизий в Сибири М.М. Сперанского до ее введения и Н.Н. Анненкова через несколько лет ее существования. Результаты данных ревизий показывают, что за общей негативной оценкой управления Сибирью кроются все-таки серьезные различия. Если М.М. Сперанский полагал, что в Тобольске можно отдать почти всех чиновников под суд, а в Томске "оставалось бы уже всех прямо повесить", то замечания Н.Н. Анненкова касались главным образом недостатков в разграничении полномочий между властными структурами и упущений по части делопроизводства <8>. Рассматривая показатели действий органов власти, а также итоги их деятельности, можно отметить определенную упорядоченность в их функционировании. Прежде всего, формируется система управленческого документооборота, происходит упорядочение процедур исполнения управленческих решений, отрабатываются механизмы совершенствования системы управления снизу, путем предложений самих участников - служащих регионального аппарата. Одним из показателей эффективности государственного управления является и состояние социальной сферы, а как свидетельствуют статистические отчеты и данные архивных документов, то на территории Западно-Сибирского генерал-губернаторства во второй четверти XIX в. отсутствовали сведения о сколько-нибудь заметных масштабах социальной напряженности.

<8> Ивонин А.Р. Указ. соч. С. 62 - 63.

Необходимо также учитывать, что на уровень эффективности региональных органов управления во многом оказывало влияние экономическое и культурное развитие сибирского региона. Негативным моментом прежде всего являлась ссылка, которая существенно влияла на уровень общественного сознания. Кроме того, препятствием к успешному функционированию региональных органов власти был низкий уровень законодательства, регулирующий другие сферы общественной жизни.

Таким образом, если после проведения реформы системы регионального управления Сибирь и не превратилась в образцовое царство законности и порядка, то тем не менее это есть положительный опыт решения общегосударственных задач в отдельном регионе и попытка выработать концепцию управления регионом, основанную на режиме законности. Комплекс принятых нормативных правовых актов, имевших целью совершенствование системы управления Сибирью, не только устанавливал порядок функционирования новых органов власти, но и содержал механизмы исполнения управленческих решений, систему контроля за материальными ресурсами, а также меры ответственности должностных лиц. А сегодня как раз именно эти критерии являются обязательными требованиями к содержанию антикоррупционного законодательства. В целом правовое оформление форм деятельности региональных органов власти позволило существенно модернизировать систему регионального управления в Сибири. К тому же историческое наследие по совершенствованию механизма управления отдельными регионами заложило традиции, используемые сегодня в современной управленческой деятельности. Однако при создании новых форм управленческой деятельности в Сибири в основу положены были преимущественно интересы центра без учета социально-экономических интересов самого региона.

Препятствиями в достижении всех поставленных административной реформой в Сибири целей стали следующие причины:

1. недостаток в образовании и отсутствие практических навыков работы с документами у местных чиновников, в то время как с увеличением потока нормативных правовых актов постоянно усложнялась работа по их исполнению, следствием же являлась низкая правовая культура служащих, что непосредственно отражалось на чувстве законности;
2. недостатки в самой системе управления, которые выражались в недостаточном функциональном отделении региональных органов власти от центральных;
3. наличие расхождений в определении полномочий некоторых губернских чиновников по исполнению законов и отсутствие должностных регламентов, что приводило к наличию параллелизма и дублированию в работе административных структур;
4. отсутствие системности в осуществлении государственного контроля.

Материал из Историческая энциклопедия Сибири

УПРАВЛЕНИЕ СИБИРЬЮ .

Управление и суд в Сибири XVIII в. , система органов гос. упр-ния и мест. самоупр-ния, установленная Петром I взамен воеводского управления и существовавшая в осн. своих чертах до Павла I. Важнейшая черта упр-ния XVIII в. – соединение в одних руках исполнит. и судеб. власти. В ходе 1-й губ. реформы Петра I в 1708 создана Сибирская губ. в составе «сибирских городов», а также приписанных «поморских городов» (см. Административно-территориальное устройство). Реальное начало губ. упр-ния положено прибытием в Тобольск (1711) губернатора кн. М.П. Гагарина. После упразднения Сибирского приказа губернатор стал ведать всеми адм., фискал. и судеб. делами, подчиняясь только монарху и Сенату. При губернаторе была создана Сибирская губ. канцелярия. В 1713 в нее входили 5 дьяков и 24 подьячих (7 старых, 2 «средней статьи» и 15 молодых). Структура канцелярии в осн. унаследована от Тобольской приказной палаты – приходный и расходный, разрядный и судный столы.

Высш. должн. лицом в уезде стал комендант (1712), унаследовавший власть и полномочия воеводы. Он был администратором, судьей и сборщиком налогов, ему подчинялся воен. гарнизон.

В 1715 Петр I попытался отделить гражд. упр-ние в уездах от военного, упразднив должности обер-коменданта и коменданта в городах, где не было гарнизона. Комендант становился исключительно командиром гарнизона, а его адм., судеб. и фискал. обязанности переходили к ландратам. Но в большинстве городов Сибирской губ. коменданты оставались, т. к. в них гарнизоны располагались (либо регуляр. воен. части, либо служилые люди «по прибору»). Губ. реформа кардинально изменила положение гражд. служащих. По именному указу 1715 канцелярией руководил лично губернатор, ему полагалось жалованье – 1,2 тыс. руб. и 600 пуд. хлеба в год; старые подьячие получали 60 руб. и 30 пуд., «средней статьи» – 40 руб. и 20 пуд., молодые – 15 руб. и 10 пуд. Ландрату выплачивалось 120 руб. и 120 четвертей хлеба, комиссару – 60 руб. и 60 четвертей, 4 подьячим при ландрате – по нормам губ. канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо оклад. жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество. Коменданты и ландраты в своей деят-ти опирались на мест. гос. и сослов. органы. Круп. изменения в 1710-е гг. произошли в тамож. упр-нии и упр-нии «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». Центр. фигурой в последнем оставался приказчик, назначавшийся комендантом, но с 1711 приказчиков в слободах стали заменять выбиравшиеся из крестьян «бурмистры». В нек-рых сиб. слободах приказчики действительно исчезли, но их власть была восстановлена в 1716, бурмистры же в деревне сохранялись и после этого. Важной особенностью губ. реформы стало создание в 1711 бюрокр. органа по надзору за деят-тью гос. аппарата – фискалов. Реформа 1708–11 вызвала рост злоупотреблений со стороны мест. власти, недовольной чрезмерной концентрацией прав в руках губернатора. Напр., доносы фискала А.Я. Нестерова положили начало делу М.П. Гагарина.

Губ. упр-ние и суд подверглись реорганизации в результате 2-й реформы Петра I (1719–27). В Сибири эта реформа связана с новым адм.-тер. делением и назначением 29 мая 1719 сиб. губернатором кн. А.М. Черкасского. В соотв. со «штатом Сибирской губернии» (1724) ее возглавляло губ. правление в составе губернатора (ранг – ген.-лейт.), вице-губернатора (ген.-майор), коменданта (бригадир), плац-майора. Главами администрации в Енисейской и Иркутской провинциях были воеводы. Под их надзором действовали специализир. органы упр-ния: камерир – зав. сборами податей и казен. имуществом; рентмейстер – казначей, отв. за казну; провиантмейстер – зав. натур. сборами. В Тобольской, Енисейской и Иркутской провинциях учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерир. конторе «обретались… сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов». В уездах оставались воеводы при введении новой должности земских комиссаров, к-рым передавалась вся адм.-полиц. власть в дистриктах. Все лица в губ. упр-нии должны были исполнять должн. инструкцию, имевшую силу рос. закона.

Техн. аппаратом, обеспечивавшим деят-ть всех должн. лиц, стали канцелярии. Ими на губ. и провинц. уровне руководили секретари (дьяки), на уезд. – канцеляристы (подьячие «с приписью», старые подьячие). Делопроизв-во осуществляли канцеляристы, подканцеляристы, копиисты (большинство из них в 1720-х гг. именовались по-старому – подьячие). При канцеляриях имелись также сторожа, рассыльщики и др.

Помимо адм. и фискал. органов в Сибири создавались и специализир. – по упр-нию горными делами во главе с Берг-коллегией.

В соотв. с замыслом реформы суд отделялся от администрации. На губ. и провинц. уровнях в Сибири было создано 2 надвор. суда – Тобольский (1720) и Енисейский (1722). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиал. началах, присутствие составляли през., вице-през. и неск. асессоров; при них действовали канцелярии во главе с секретарями. Низш. инстанцией гос. судов в Сибири стали единолич. трибуналы «городовых» («земских») судей (с 1722 – судеб. комиссаров).

Провинц. реформа и подушная перепись привели к радикал. изменениям в сослов. самоупр-нии. В обеспечении этих круп. мероприятий в Сибири большую роль сыграл чрезвыч. орган упр-ния – переписная канцелярия полк. кн. И.В. Солнцева-Засекина, подчиненная непосредственно Петру I и Сенату. «Свидетельство душ» в Сибирской губ. фактически стало новой всеобщей переписью, при к-рой переписная канцелярия занималась решением проблемы сослов. принадлежности в сиб. об-ве.

В 1722–23 Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в гос. крестьяне. Но вследствие протестов сиб. губернаторов, доказывавших необходимость сохранения сословия служилых людей в Сибири с их ратной службой и адм.-полиц. обязанностями, Сенат утвердил «штаты» необходимых для Сибирской губ. служилых людей, к-рые освобождались «до указу» от подушной подати. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению воен. иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоупр-ния, резкому снижению роли казачества в обществ.-полит. жизни Сибири.

В эти же годы изменилось городское упр-ние и самоупр-ние, а также упр-ние крест-вом.

При проведении I ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сиб. «иноземцев». В 1720–21 А.М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещеных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого выступил митр. Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и сиб. аборигенов в подушный оклад определять было не велено. Такой правовой статус ясачных «иноземцев» означал и сохранение в их «землицах» и «волостях» прежней системы упр-ния. Это отразилось и на компетенции гос. судов в отношении абориг. населения, к-рое традиционно судили свои князцы и старшины на основании обычного права. В 1727 губернатор и през. надвор. суда М.В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пелыме судебным комиссарам быть не надлежит… для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы».

Губ. упр-ние и суд в Сибири реорганизованы в ходе контрреформ 2-й пол. 1720-х гг. В результате проведения контрреформ (1727–28) в Сибири, как и во всей России, установилось трехзвенное адм.-тер. деление, впервые строго централизованное. Осн. стала губерния. В нее входили провинции, к-рые делились на уезды. В провинциях и городах была восстановлена единолич. власть воевод, подчиненных губернаторам. В состав Сибирской губ. входили Тобольская, Енисейская и Иркутская провинции. В Иркутскую провинцию был назначен вице-губернатор, к-рый подчинялся только Сибирскому приказу.

В 1764 Сибирь разделена на 2 самостоят. губернии – Тобольскую и Иркутскую. В состав Тобольской вошли Тобольская и Енисейская провинции. В 1767 были изменены границы уездов, и в нек-рых из них воевод заменили комиссары. Изменения в адм.-тер. делении в теч. 1736–75 происходили неоднократно.

Сибирскую губ. возглавлял сиб. губернатор со всей полнотой адм., полиц., судеб., финанс., хоз. и воен. власти. Он назначался именным указом по представлению Верховного тайного совета (1726–30), Кабинета е. и. в. (1731–41) и Сената. С 1736 была введена должность иркут. вице-губернатора, а с 1764 – губернатора, к-рые также назначались по именному указу.

Провинц. и уезд. воеводы назначались Сиб. приказом из кандидатов, рекомендованных Герольдмейстерской конторой Сената, а комиссары и управители в дистрикты и слободы – Сибирской губ. канцелярией. Если уезд временно оставался без воеводы, сиб. губернатор имел право назначать вр. управителя «за воеводу» по своему усмотрению. С 1764 воевод, комиссаров и управителей назначал губернатор по представлению Сената. Провинц. и уезд. воеводы, управители в дистриктах подчинялись губернатору. С 1727 он имел право самостоятельно отстранять от дел управителей в дистриктах, с 1740 – провинц. и уезд. воевод в случае их злоупотреблений.

Исполнит. органами при губернаторе, воеводах, комиссарах и управителях были канцелярии. В их структуру входили присутствие, своя канцелярия и служители. В присутствии губ. канцелярии состояли губернатор, вице-губернатор (с 1764 – товарищ губернатора), губ. прокурор; в присутствии провинц. канцелярии – провинц. воевода, штаб-офицер у подушного сбора (1736–64), провинц. прокурор (с 1764); в присутствии воевод. канцелярии – воевода и штаб-офицер у подушного сбора (1736–64).

Канцелярии делились на повытья с приказными (канц.) служителями, руководил к-рыми секретарь или подьячий «с приписью». К внеканцеляр. служителям воевод. канцелярий относились команды рассыльщиков (4–27 отстав. солдат, по штатам 1732), вместо жалованья получавших земел. уч-ки, счетчики, избиравшиеся посадскими людьми, а также солдаты действит. службы при офицерах подушного сбора. В обязанности счетчиков входили учет и хранение казен. денег и ценностей, а солдаты несли караулы, исполняли экзекуции, принуждали к уплате налогов и боролись с разбоями.

Одна из гл. целей контрреформ 1727–28 – сокращение расходов на гос. аппарат. Уменьшалось жалованье воеводам, а нек-рым категориям канц. служителей вместо жалованья разрешено «довольствоваться от дел… по прежнему». С 1763 жалованье стали получать все служащие гос. аппарата.

Важнейшие законодат. акты, определявшие компетенцию мест. правителей 1730–50-х гг.: общерос. наказ губернаторам и воеводам (1728), инструкции сиб. губернатору (1741), «Наставление губернатору» (1764). Органы мест. власти были обязаны исполнять указы Сената, коллегий и Сиб. приказа (до его ликвидации в 1763). Губернатор объединял и мест. власть; рассматривал жалобы на все подчиненные ему структуры и являлся для провинц. и городовых воевод «ближнею командою», к-рую те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». За мест. правителями закреплялись адм.-полиц. и фискал. функции. Губернаторы и воеводы получили искл. право суда по любым разбойным делам. В инструкции 1741 губернатору вменялась и дип. часть, в т. ч. присоединение «немирных землиц», и дип. отношения с Китаем и калмыками.

В своей деят-ти губернаторы и воеводы опирались на гос. органы и органы мест. самоупр-ния. В 1730–50-е гг. формировались отрасл. гос. органы, управлявшие горными заводами (см. Горными округами управление).

При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях действовали особые финанс. органы – рентмейстерские конторы при губ. и провинц. канцеляриях, Сиб. приказе и Штатс-контор-коллегии. В кач-ве органа финанс. упр-ния они являлись губ. и провинц. казначействами: вели прием, хранение и распределение ден. средств, поступавших от мест. учреждений и от населения губернии и провинций. При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарство. В 1730–70-х гг. в Сибири происходило становление регуляр. полиции (см. Полиция в Сибири).

Мест. органом по управлению беломестными казаками, гос. и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба под ведомством уезд. воеводы. Ею руководил приказчик, назначенный воеводой (в дистриктах – управителем) из сиб. служилых людей, или присланный из Европ. России дворянин. Делопроизв-во вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крест. общины, она же в помощь приказчику избирала целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для исполнения полиц. функций).

В 1730–70-е гг. на тер. Сибири действовали чрезвыч. органы, проводившие следствия по злоупотреблениям мест. властей. Учреждались они либо сиб. губернатором, либо Сенатом; часто действовали под личным контролем монархов. Наиболее известные – следств. комиссии об иркут. вице-губернаторе А.И. Жолобове (казнен в 1736), сиб. губернаторе А.М. Сухареве, тобол. губернаторе Д.И. Чичерине, иркут. губернаторе Ф.Г. Немцове и нерчин. горном командире В.В. Нарышкине.

Начало реформ 1770–80-х гг. в Сибири ознаменовалось введением в действие «Учреждения для управления губерний» (1775), «Устава благочиния, или полицейского» (1782) и «Грамоты на права и выгоды городам» (1785). В 1780 генерал-губернатором пермским и тобольским назначен Е.П. Кашкин, в 1782 генерал-губернатором иркутским и колыванским – И.В. Якоби.

В авг. 1782 в состав Тобольского наместничества вошли Тобольская и Томская обл. (16 уездов). 6 марта 1783 образовано Иркутское наместничество: Иркутская, Нерчинская, Охотская и Якутская обл.(17 уездов). В 1779 из состава Тобольского наместничества выделена Колыванская обл., в 1783 преобразов. в наместничество, вошедшее в состав ген.-губернаторства Иркутского и Колыванского.

Сиб. губерниями управляли генерал-губернаторы, представлявшие верхов. власть. Они назначались монархом и имели неогранич. полномочия, вкл. высш. полиц. власть, гос. безопасность, командование гарнизонами, обеспечение губернии провиантом. Они обладали также правом контролировать суды, устранять «судебные волокиты» и отменять исполнение приговоров до спец. решения высш. судеб. власти. Однако при этом им запрещалось вмешиваться в судопроизв-во.

В состав наместнического правления входили губернатор, 2 советника, секретарь и канцелярия. Это был высш. исполнит. орган на тер. губернии, к-рый «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В его компетенцию входили: контроль над исполнением указов и постановлений верхов. власти, Сената и др. высш. органов, а также судеб. решений, надзор за деят-тью всех должн. лиц губернии. Полномочия ген.-губернатора и губернатора законодательно не были определены, и это фактически ставило второго под контроль первого.

При губернаторе действовал приказ общественного призрения, к-рый осуществлял правительств. политику в народ. образовании, соц. обеспечении, медицине, ведал исправит. учреждениями. При наместническом правлении числились губ. землемер, архитектор и механик (машинный или мельничный мастер). В Иркутской губ. была сохранена канцелярия погран. дел, как и прежде подчинявшаяся и иркут. губернатору, и Военной и Иностранной коллегиям.

На уезд. уровне адм. власть поручалась городничему (уезд. город) и нижним земским судам (в составе капитан-исправника, 2 дворян. и 2 сел. заседателей, секретаря с канцелярией). В городах также учреждались должности уезд. землемера, доктора, лекаря, 2 подлекарей и 2 учеников лекаря.

Хоз.-попечит. и финансово-налог. делами в сиб. губерниях руководила казенная палата во главе с вице-губернатором. В обл. городах Тобольского и Иркутского наместничеств (Томске, Охотске и Якутске) были открыты обл. казначейства. Казен. палатам и обл. казначействам подчинялись уезд. казначейства.

В орг-зации адм.-фискал. органов Колыванской обл. (наместничества) отразилась специфика этого горно-завод. края.

С кон. XVIII в. судеб. система частично выводится из состава адм. упр-ния. Деят-ть мест. учреждений гос. власти была поставлена под надзор прокуратуры. Введены должности губ. прокурора и 2 стряпчих; прокурор и 2 стряпчих заседали в верх. надвор. суде, губ. магистратах и верхних расправах; в уездах надзор. функции осуществляли уезд. стряпчие.

Согласно «Учреждению для управления губерний» (1775) в мест. упр-ние входили сослов. выборные. В связи с отсутствием помещичьего землевладения в Сибири эти должности занимали «свободные от служб штаб- и обер-офицеры», т. е. дворян. заседатели не выбирались, а назначались губернаторами бессрочно. При совестных судах числились по 2 мещанских и сел. заседателя, при городовых магистратах – по 2 бургомистра и 4 ратмана, при верх. расправах – по 10 заседателей, при ниж. земских судах и при нижних расправах – по 2 сел. заседателя.

В соотв. с «Учреждением...» органами городского самоупр-ния становились губ. и гор. магистраты и ратуши.

Полиц. дела в городе находились в ведении 2 гос. органов – канцелярии городнического (комендантского) правления и управ благочиния. Первые были открыты на основании «Учреждения...», вторые – в соотв. с «Уставом благочиния, или полицейского» (1782). При управах частн. словесные суды по незначит. гражд. искам (не более 25 руб.).

Круп. новацией в упр-нии Тобольского наместничества стала реформа крест. самоупр-ния – создание вол. судов. В 1786–87 были упразднены казен. приказчики, прежние единицы адм. деления (остроги, слободы и пр.) были заменены новыми – волостными. Органами крест. самоупр-ния стали избираемые на 3 года вол. суды: староста, 2 выборных, нанимаемый писарь, избранные сел. об-вами сотники и десятники. Эти суды находились в прямом подчинении ниж. земских судов и исполняли их решения. В их обязанности входили сборы податей, адм.-полиц. надзор и разбор «маловажных» гражд. и уголов. дел крестьян.

Губ. упр-ние и суд в Сибири были реорганизованы в 1797 при Павле I.

Лит.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1–2; 1941; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII – первая половина XIX в. Справочник. Челябинск, 1998; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население в Восточной Сибири в XVIII – начале XIX вв. (Формирование военно-бюрократического дворянства). Красноярск, 1985. Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003; Рафиенко Л.С. Проблемы истории управления и культуры Сибири XVIII–XIX вв. Избранное. Новосибирск, 2006.

М.О. Акишин

Управление Сибирью и Дальним Востоком (XIX – нач. ХХ в.) . К нач. XIX в. структура сиб. упр-ния имела след. осн. уровни: наместническое (генерал-губернатор), губернское (губернатор, губернское правление, казенная палата, судеб. палата, прокурор), областное (промежут. положение между губ. и окр.), уездное (ниж. земский суд, уезд. казначейство, стряпчий), городское (комендант или городничий, осуществлявший надзор за выборными гор. органами). Завершало систему крест. самоупр-ние, исполнявшее ряд важных гос. функций.

Адм. реформы Павла I были направлены на централизацию и бюрократизацию гос. упр-ния, что сказалось и на Сибири. В 1797 здесь упразднены наместничества, а губ. власти подчинены непосредственно Сенату. Сибирь разделили на 2 губернии – Тобольскую и Иркутскую, в остальном же преобразования свелись к незначит. сокращению числа губ. и уезд. учреждений.

В нач. царствования Александра I действующая министерская система упр-ния допускала и существование генерал-губернаторств, в т. ч. в Сибири. В 1803 генерал-губернатором Сибири был назначен И.О. Селифонтов. В 1803–05 он произвел изменения в адм. структуре края: из состава Тобольской губ. выделена Томская губ., образованы Камчатская и Якутская обл., уменьшено число уездов, многолюд. уезды разделены на комиссарства. При нем возросло влияние губернатора на деят-ть казен. палат, расширились возможности вмешательства генерал-губернатора и губернатора в дела финансово-хоз. части мест. упр-ния. Контролируя работу администрации, Селифонтов за злоупотребления отдал под суд неск. высокопоставленных чиновников.

Генерал-губернатор И.Б. Пестель (1806–19) также принял меры по укреплению своей власти в Сибири. Он заменил сиб. губернаторов на своих ставленников, добился назначения на должность иркут. губернатора лично преданного ему Н.И. Трескина. Важными фигурами в мест. администрации стали земские чиновники (исправники и земские заседатели), им отводилась вся полнота полиц., судеб. и хоз. власти в уезде. Усилившееся вмешательство администрации в хоз. и быт. жизнь населения, стремление всем и всеми управлять, действовать даже угрозами и насилием – все это привело к возмущениям со стороны сиб. купечества. Кроме того, усиление ген.-губернат. и губернат. власти натолкнулось на сопротивление мест. представителей центр. мин-в, в т. ч. Морского и Военного.

След. период в истории упр-ния связан с назначением в 1819 на должность генерал-губернатора Сибири М.М. Сперанского, к-рому поручалось провести ревизию в крае. Новому генерал-губернатору удалось привлечь к работе талант. сотрудников (в т. ч. будущего декабриста Г.С. Батенькова), и сам он обследовал большую часть Сибири. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Масса злоупотреблений была связана с заготовкой хлеба, распределением повинностей, сбором податей, ясака, торговлей и пром. упр-нием. В итоге томский и иркут. губернаторы, а также 48 чиновников отданы под суд, 681 чел. оказались замешанными в противозакон. действиях. Гл. причиной выявленных злоупотреблений Сперанский считал не только личные качества чиновников, но и несовершенство системы упр-ния в условиях Сибири.

После возвращения Сперанского в С.-Петербург с отчетом им был разработан план реформ, для этого 28 июля 1821 создан I Сибирский комитет. 22 июля 1822 Александр I утвердил 10 законов, составивших особое «Сибирское учреждение» («Учреждение для управления сибирских губерний», «Устав об управлении инородцами», «Устав об управлении киргиз-кайсаков», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах», «Устав о сухопутных сообщениях», «Устав о городовых казаках», «Положение о земских повинностях», «Положение о хлебных запасах», «Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами»). Сиб. адм. реформа (1822) стала важным этапом рационального улучшения системы мест. упр-ния, введения его в правовые рамки. Но гл. цель – законность в упр-нии – не была достигнута. Тем не менее в «Сибирском учреждении» учтены важные факторы: невозможность управлять огромным краем из одного регион. центра, естеств.-геогр. условия, числ., размещение и этнич. особенности населения, особое развитие торговли и пром-ти, своеобразные горные промыслы, проблемы снабжения продовольствием, погран. положение края.

Согласно «Сибирскому учреждению» 1822 Сибирь была разделена на 2 генерал-губернаторства – Зап. Сибири и Вост. Сибири с центрами в Тобольске (с 1839 – в Омске) и Иркутске. В Зап. Сибирь вошли Тобольская и Томская губ. и Омская обл. В Вост. Сибирь – Иркутская и образованная в 1822 Енисейская губ., а также входившие в состав Иркутской губ. Якутская обл., Троицкосавское погран. упр-ние, Камчатское и Охотское приморские упр-ния. Образование таких особых адм.-тер. единиц, как области, было вызвано тем, что в них недостаточно населения для губернии, но их территория слишком велика для округа. Во главе примор. упр-ний стоял морской офицер – командир порта, а Троицкосавское возглавлял погран. начальник. Кроме того, здесь вместо окружного совета учреждалось погран. упр-ние. Сперанскому не удалось реформировать упр-ние горными округами (они оставались в ведении Кабинета е. и. в.), но при этом должности томского губернатора и нач. горных заводов все-таки объединились в одном лице, хотя право представлять кандидата на этот пост оставил за собой Кабинет. С 1830 нерчин. заводы и приписанное к ним население перешли в подчинение генерал-губернатора Вост. Сибири, а в 1851 приписных крестьян этого округа перевели в казачье сословие. Впоследствии эта система менялась (см. Горными округами управление).

В 1838 вместо Омского обл. правления создано Погран. упр-ние сиб. киргизами (так называли казахов), в 1854 оно ликвидировано, образованы 2 области – Семипалатинская и Сибирских киргизов. В 1849 Охотское приморское упр-ние было упразднено в связи с переводом гл. тихоокеан. порта из Охотска в Петропавловск, а весь Охотский окр. включен в состав Якутской обл. В 1851 Якутская обл. получила самостоятельность и собств. губернатора. В том же году образованы Забайкальская и Камчатская обл., выделившиеся из Иркутской губ., а также Кяхтинское градоначальство (упразднено в 1862). Айгунский договор (1858) и Пекинский трактат (1860) с Китаем закрепили за Рос. империей Вост. Казахстан, Приамурье и Приморье. В 1856, после присоединения Приамурья, образована Приморская обл. Вост. Сибири с центром в Николаевске-на-Амуре (с 1871 во Владивостоке), Камчатская обл. ликвидирована. В 1858 на тер. Приамурского кр. созданы 2 области: Приморская и Амурская. В Приморскую вошли Николаевская, Софийская и Охотская округи, в Амурскую – Амурский окр., Амурское казачье войско и особый горно-полиц. окр., в к-рый вошли все зол. прииски. В 1860 в соотв. с Пекинским рус.-кит. договором к Приморской обл. присоединен Уссурийский кр., после чего в Приморской обл. образуется Южно-Уссурийский окр.

Губернии и области разделялись на округа (округи, уезды), округа – на волости и инород. управы. Так создавалось 4 уровня упр-ния.

Важное место в преобразованиях Сперанского заняло упр-ние корен. народами Сибири (см. Аборигенная (инородческая) политика).

В Сибири устанавливалась новая система упр-ния ссылкой. До 1822 не было сколько-нибудь удовлетворит. организовано этапирование, а также учет и распределение ссыльных. Теперь учреждался Приказ о ссыльных в Тобольске и организовывались экспедиции при губ. правлениях для приема и распределения ссыльных в Сибири. Однако увеличивающийся поток ссыльных свел всю работу этого органа к их учету.

По «Сибирскому учреждению» создавались коллегиал. совещат. органы разных уровней – советы гл. упр-ний, губернские и окружные советы, но реально полномочия принадлежали главам администрации.

Высш. адм. и верхов. контрольная власть сосредоточивалась в руках сиб. генерал-губернаторов. Они назначались и смещались высочайшими именными указами, были, как правило, лично известны императору и облечены его доверием. Им были подчинены все сиб. губ. учреждения за незначит. исключением. Генерал-губернатор имел право следить за деят-тью любого подведомств. ему учреждения. Он мог дополнять и отменять решения губернаторов, требовать отчетов о работе от губернаторов, глав и др. мест. органов. Генерал-губернатор имел право назначать, увольнять и перемещать чиновников, представлять их к наградам. В круг его действий входило решение погран. и внешнеполит. вопросов (в опред. пределах). Степень активности генерал-губернатора во мн. зависела от его личных качеств. Столь же необъятными были и обязанности генерал-губернатора. Он отвечал за быстрое и закон. произв-во дел в подчиненных инстанциях, проводил ревизии, наблюдал за деят-тью горного и учеб. ведомств, упр-нием казаками, за обеспечением населения продовольствием, в его функции входило «пресечение разорительной роскоши» и «наблюдение за состоянием умов».

Обшир. полномочия, полное правовое отсутствие разграничения функций между генерал-губернатором и губернаторами создавали возможность для превращения генерал-губернатора либо в номинал. фигуру, либо в единолич. хозяина обшир. края. Все зависело от его собств. позиции, от отношений с центр. властями, гл. обр. с монархом и членами имп. фамилии, их доверия и поддержки. Осн. направления деят-ти глав мест. администрации в значит. степени были обусловлены потребностями региона. Генерал-губернатор должен был решать проблемы ссылки и колонизации, золотопром-ти и внеш. торговли, погран. дел и путей сообщения, состава адм. корпуса и отношений с мест. об-вом.

За время существования ген.-губернаторств в Зап. и Вост. Сибири эти должности занимали 18 чел. Как правило, это были военные (искл. – действит. тайный советник А.С. Лавинский) в возрасте ок. 50 лет, имели опыт командования войсками, лишь немногие ранее возглавляли гражд. администрацию. Во 2-й пол. XIX в. на этот пост назначались уже подготовленные люди, они понимали масштабы задач упр-ния краем, занимались его развитием, стремились изучать его, окружали себя знающими Сибирь сотрудниками. Наиболее заметную роль в истории Сибири сыграли Н.Н. Муравьев-Амурский, Г.Х. Гасфорд, Н.Г. Казнаков, Н.П. Синельников.

На губ. уровне существовали общее и частн. упр-ния. В первое входили губернатор и губ. совет. Губ. совет возглавлял губернатор, входили в него пред. губ. учреждений и губ. прокурор, на заседания приглашались губ. почтмейстер, дир. училищ и др. Частн. губ. упр-ние состояло из губ. правления (его пред. был вторым лицом в губернии), казен. палаты, губ. суда и прокурора. Губернатору подчинялись также Приказ общественного призрения, врачеб. управа, строит. часть и типография, а также губ. стат. комитет, рекрут. присутствие (позже рекрут. комитет), комиссия народ. продовольствия, дорож. и строит. комиссии.

В XIX в. в Сибири и во всей России ключевой фигурой в системе упр-ния являлся губернатор – высш. должн. лицо мест. упр-ния, он контролировал все расположенные в губернии гос. органы. До 1880-х гг. сиб. губернаторам в значит. мере был подчинен и суд. Закон 1866 предписывал им ревизовать мест. финанс. органы – казен. палаты, губ. и уезд. казначейства, акцизные упр-ния. Но в то же время губернатор считался лишь чиновником Мин-ва внутр. дел (МВД), хотя и высокопоставленным, и мест. органы др. мин-в ему не подчинялись. Границы власти губернаторов и генерал-губернаторов оставались все-таки неопределенными. Непосредственно губернаторам подчинялись окр. начальники и главы полиции (земские исправники в округах, городничие или полицмейстеры в городах). Губернаторы решали наиболее важные вопросы упр-ния и надзора. От них фактически зависело назначение и увольнение большинства чиновников в губернии и представление их к наградам.

Положения об обязанностях глав отд. губерний (особенно Томской) и погран. областей в этот период имели свои особенности. В областях существовал упрощенный порядок упр-ния и сокращенный адм. аппарат. Вместо губ. правления было областное с меньшим по сравнению с губернским штатом: вместо председателя ст. советник, меньше советников и отд-ний. В погран. областях упр-ние в значит. степени милитаризовано. В Области сиб. киргизов и Семипалатинской обл. правление объединяло функции губ. правления, казен. палаты и губ. суда в соотв. отд-ниях. В Амурской и Приморской (до 1866) обл. функции обл. правлений исполняли канцелярии воен. губернаторов.

В Вост. Сибири за период 1822–87 было 46 губернаторов, а в Зап. Сибири за 1822–82 – 37. Из них 10 прослужили на этой должности более 10 лет, нек-рые назначались последовательно сиб. губернаторами неск. раз (напр., И.К. Педашенко в Амурскую и Забайкальскую обл., затем в Иркутскую губ.; К.Н. Светлицкий в Якутскую обл., затем в Иркутскую губ.). Со временем состав губернатор. корпуса претерпел серьезные изменения. В нач. века это чиновники, заботившиеся прежде всего о собств. интересах, благополучии и спокойствии, с низким образоват. уровнем, но с практическими знаниями и канц. навыками. Соц.-полит. перемены в стране потребовали и образованности, и проф. компетентности губернаторов. Важны были личные качества чиновников, их прогрес. взгляды, даже черты хар-ра и привычки. Среди них встречались люди вполне заурядные, иногда случайно занявшие столь высокий пост. Но служили в этой должности и выдающиеся, талант. личности – такие, как А.П. Степанов, В.А. Арцимович, П.В. Казакевич, А.И. Деспот-Зенович.

В Сибири, как и во всей России, существовали мест. органы ряда мин-в. На губ. уровне МВД подчинялись губернатор, губ. правление и состоявшие при нем учреждения. На окр. уровне (см. Округами сибирскими управление) это мин-во представляли окр. начальник (в многолюд. округах), земский исправник и земский суд. Окр. упр-ния, в зависимости от кол-ва населения, делились на многолюд., ср. и малолюд. До 1867 во главе многолюд. округов находились окр. советы и окр. начальник. Во всех округах адм.-полиц. функции выполняли земские суды, руководимые земскими исправниками. Земский суд был только полиц. органом. В соотв. с принятыми тогда правилами обязанности полиции были обширными, на нее возлагалось множество функций (см. Полиция в Сибири). На практике земские исправники и заседатели земского суда в осн. занимались следствием по уголов. делам, находились в постоянных разъездах по обшир. территории сиб. округов, а обычные адм. дела фактически вели секретари земских судов. Кол-во губ. и обл. учреждений росло, население увеличивалось, а окружное упр-ние оставалось прежним до 1880-х гг. Тогда были введены должности особых чиновников по крест. делам, по переселенч. делам и т. д. Формализм, некомпетентность в губ. учреждениях, недостаток средств, медленное делопроизв-во и низкие проф. качества чиновников приводили к тому, что окр. и вол. упр-ния оказывались фактически без надзора. Вол. упр-ние осуществляли выборные – представители крест-ва. Крест. самоупр-ние составляли вол. староста (голова), вол. правление и вол. суд. Чрезвычайно важна была при этом роль вол. писаря – именно он соединял деят-ть гос. аппарата и органов крест. самоупр-ния. В 1879 в Зап. Сибири и в 1882 в Вост. Сибири введен новый порядок, закрепивший за органами крест. самоупр-ния адм.-полиц. функции. В многолюд. и ср. по числу населения городах полиц. делами ведали городничий и гор. управа (см. Городское самоуправление).

Мест. органами Мин-ва финансов были казенные палаты и окружные казначейства, а с 1862 еще и акцизные управления. Ревизию казначейств, касс, всех финанс. служб осуществляли мест. органы гос. контроля – контр. палаты. Губ. и окр. суды, губ. (обл.) прокуроры, губ. и окр. стряпчие представляли Мин-во юстиции.

Огромная роль в упр-нии отводилась жандармам. Они не имели права принимать решения, обязательные для исполнения, но являлись для верхов. власти орудием негласного контроля над положением дел в регионах и офиц. представителями власти. В 1833 был создан VII (с 1837 – VIII) Сибирский жандармский окр. (с центром в Тобольске, с 1839 – в Омске), в него входила вся Сибирь и Пермская губ. Жандарм. губ. штаб-офицеры неоднократно выявляли случаи вопиющих злоупотреблений, в их рапортах содержались нелицеприятные сведения о мн. сиб. чиновниках, в т. ч. высокопоставленных.

Экстраординар. органом упр-ния являлось Нерчинское комендантское упр-ние, созданное в 1826 для надзора за декабристами и выведенное из-под контроля мест. администрации.

Низкая эффективность работы сиб. адм. аппарата, недоверие к его сотрудникам вынуждали прибегать к таким мерам контроля, как сенатор. и иные ревизии. Ревизия в Зап. Сибири, возглавл. сенаторами кн. Б.А. Куракиным и В.К. Безродным, привела к отставке генерал-губернатора П.М. Капцевича и тобол. губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского. Ревизия в Вост. Сибири – ее проводил сенатор Н.И. Толстой – и Зап. Сибири – генерал-адъютант Н.Н. Анненков – привела к отставке генерал-губернаторов В.Я. Руперта и кн. П.Д. Горчакова.

Важным событием в истории сиб. упр-ния стало создание в 1852 II Сибирского комитета, поводом к чему послужила ревизия Н.Н. Анненкова. На Комитет возлагались задачи объединения усилий всех ведомств, координации действий центр. и мест. администрации, выработки комплекс. программы развития региона. Комитет, чья компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку, Приамурский и Степной кр., Оренбургское ген.-губернаторство, просуществовал до кон. 1864.

Во 2-й пол. XIX в. «Сибирское учреждение» и вся система упр-ния в Сибири все чаще подвергалась критике и в Центре, и в самом крае.

Уже в 1850–60-е гг. были внесены нек-рые изменения в адм.-тер. деление края (см. выше), позже шло его дробление. После длит. переговоров в С.-Петербурге в 1875 подписан договор с Японией, согласно к-рому в обмен на Курильские о-ва Россия получила в полное владение о-в Сахалин, и граница стала проходить по прол. Лаперуза. В 1880 образовано Владивостокское воен. губернаторство, в 1889 – Уссурийское казачье войско. В 1884 Приморская, Амурская, Забайкальская обл. и Владивостокское воен. губернаторство объединяются в Приамурское генерал-губернаторство (Хабаровск). В 1882 упразднено генерал-губернаторство Зап. Сибири, Тобольская и Томская губ. переданы в непосредств. ведение мин-в, а Омск становится адм. центром Степного генерал-губернаторства. В 1887 генерал-губернаторство Вост. Сибири переименовано в Иркутское. Само название «Сибирь» постепенно исчезает с адм. карты, в обращение вводится понятие «Азиатская Россия».

Новый всплеск внешнеполит. активности на Д. Востоке связан с проникновением России в Маньчжурию и стр-вом Китайско-Восточной ж. д., на арендуемой у Китая части Ляодунского п-ова в 1898 создана Квантунская обл. В 1902 в Приамурском генерал-губернаторстве округа преобразуются в уезды, в Якутской обл. окр. система сохраняется вплоть до февр. 1917. В 1903 создается Дальневосточное наместничество во главе с адм. Е.И. Алексеевым, в его состав вошли Приамурское генерал-губернаторство и Квантунская обл. Впервые в рос. истории круп. адм. центр находился на арендованной у сопред. гос-ва территории – в Порт-Артуре. Для координации усилий по орг-ции ж.-д. стр-ва и согласования ведомств. интересов здесь действовали Комитет Сибирской ж. д. (1892–1905) и Комитет Дальнего Востока (1903–05).

Вместе с изменением тер.-адм. структуры региона осуществлялись преобразования в др. сферах гос. упр-ния. В 1870–80-е гг. изменена орг-ция крестьянского, инородческого (см. Аборигенная политика), горного, учебного, полицейского, тюремного, почтово-телеграфного (см. Почтово-телеграфное дело) упр-ний, созданы губернские присутствия по крестьянским и городским делам, появились должности чиновников по крест. делам, введено новое городовое положение (см. Городское самоуправление) и т. д. В 1885 внесены нек-рые изменения в судеб. систему. В ходе воен. реформы в авг. 1865 в существующих ген.-губернаторствах образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский воен. окр., их командующими назначены генерал-губернаторы. В 1882 после ликвидации Западно-Сибирского ген.-губернаторства Западно-Сибирский воен. окр. преобразуется в Омский, в к-рый включены Степное ген.-губернаторство, Томская и Тобольская губ. В июле 1884 Восточно-Сибирский воен. окр. разделен на 2 – Иркутский и Приамурский. В 1899 Омский и Иркутский воен. окр. объединяются в Сибирский воен. окр. со штабом в Омске. В марте 1906 из Иркутской и Енисейской губ., Якутской и Забайкальской обл. вновь образуется Иркутский воен. окр.; а из Тобольской и Томской губ., Семипалатинской и Акмолинской обл. – Омский. Вплоть до февр. 1917 генерал-губернатор Степного кр. являлся одновр. командующим войсками округа и наказным атаманом Сибирского казачьего войска. В Иркутском и Приамурском ген.-губернаторствах в 1910-е гг. произошло разделение функций воен. и гражд. упр-ний. В июне 1895 реорганизуется система упр-ния в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губ. путем учреждения губ. упр-ний под пред. губернаторов. В 1896 в сиб. губерниях открываются упр-ния гос. имуществ, созданные в Центр. России в 1883. Чиновников по крест. делам в 1898 сменили крест. начальники, контролировавшие органы крест. самоупр-ния. В 1901–02 эти должности введены в Приамурском ген.-губернаторстве, а в Якутской обл. они так и не появились. До февр. 1904 в Тюмени действовал Приказ о ссыльных, учитывавший и распределявший по Сибири всех направляемых на каторгу или в ссылку уголов. и гос. преступников.

Общую систему адм. органов усложняла запутанная структура постоянно разрастающихся органов упр-ния. Напр., Омск в 1882 перестал быть адм. центром Зап. Сибири, но здесь продолжали действовать акцизное упр-ние и упр-ние гос. имуществ для всей Зап. Сибири. Начальник Сибирского тамож. окр. располагался в Петропавловске и подчинялся департаменту тамож. сборов Мин-ва финансов. Юж. границы Томской губ. находились в ведении Семипалатинского тамож. окр. Надзор за соляными промыслами в Зап. Сибири возлагался на Алтайское горное правление, а в Вост. – на горное отд-ние Главного управления Восточной Сибири. Не совпадали с общим адм. делением границы горных областей. Адм. автономию имели Алтайский и Нерчинский окр. Кабинета е. и. в.

Поражение в Русско-японской войне привело к ликвидации наместничества и передаче Японии Юж. Сахалина и права аренды Ляодунского п-ова. В 1906 Забайкальская обл. передана в Иркутское ген.-губернаторство. В 1909 в пределах Приамурского ген.-губернаторства образуются Камчатская (Анадырский, Гижигинский, Удский, Охотский, Петропавловский и Командорских о-в уезды) и Сахалинская обл. Для координации усилий по сооружению Амурской ж. д. в 1909–15 действует Комитет по заселению Дальнего Востока. Одновр. для изучения р-на стр-ва, выработки предложений по устройству новых путей сообщений, нас. пунктов, мер по колонизации и развитию производит. сил юж. части Д. Востока под рук. Н.Л. Гондатти создается Амурская экспедиция (1910–12).

Накануне Первой мировой войны, в апр. 1914 подписывается указ об установлении протектората России над Урянхайским кр. (Тува) и начинается стр-во 1-го на его тер. города Белоцарска (ныне – Кызыл). Война приостановила процесс дальнейшего тер.-адм. переустройства Сибири и Д. Востока. Однако МВД все-таки подготовило проект выделения Алтайской губ. из состава многонаселенной (4,5 млн чел.) Томской губ. Этот проект реализован уже при Временном пр-ве, в 1917.

Лит.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX – начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX – начала XX веков. Омск, 2004; Матханова Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири в середине XIX века: В.Я. Руперт, Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков. Новосибирск, 1998; Она же. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX века: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Власть в Сибири XVI – начала XX века: Межархивный справочник. Новосибирск, 2002; Дамешек Л.М., Дамешек И.Л., Перцева Т.А., Ремнев А.В. М.М. Сперанский: сибирский вариант имперского регионализма. Иркутск, 2003; Палин А.В. Томское губернское управление (1895–1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004.

Н.П. Матханова, А.В. Ремнев, М.В. Шиловский

В развитии форм феодального государства в России XVII в. являлся переходным от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Основными тенденциями в управлении страной в это время были централизация и усиление царской власти. Приказы как органы центрального управления переживали пору своего расцвета. Возглавляемые видными царедворцами, они управляли какой-нибудь отраслью государственного хозяйства, либо определенной территорией. На местах усиливалась система воеводского управления. Страна делилась на уезды, во главе которых стояли воеводы, подчиненные приказам.

В XVI в. Сибирь как новый край Русского государства управлялась Посольским приказом, а с 1599 г. - Приказом Казанского дворца, под: управлением которого к началу XVII в. были сосредоточены все восточные окраины страны. 80

Однако территория сибирской окраины Русского государства быстро увеличивалась, а управление ею усложнялось. Поэтому царским указом от 19 февраля 1637 г. было образовано новое центральное учреждение - Сибирский приказ. С 1 апреля 1637 г. Сибирский приказ уже функционировал. Во главе его был поставлен князь Борис Михайлович Лыков. В 1670 г. Сибирский приказ был переведен из Кремля на территорию отстроенного Нового гостиного двора в Китай-городе и размещен в бывшей таможне, где и находился до своей окончательной ликвидации в 60-х годах XVIII в.

Сибирский приказ был центральным учреждением с областной компетенцией. В отличие от типичных областных приказов (четей) с их основной финансовой функцией по сбору налогов он на протяжении всего XVII в. имел очень широкие полномочия: ведал вопросами административными, финансово-податными, таможенными, военными и в известной мере даже дипломатическими (по сношениям с Китаем, с монгольскими, казахскими и калмыцкими правителями). Сибирский приказ назначал воевод и таможенных голов, выдавая им особые наказы, ведал обороной Сибири и снабжением служилого населения (от вооружения и боеприпасов до продовольствия), судом всего русского и ясачного населения, осуществлял прием и хранение сибирской пушнины, руководил казенной торговлей с Китаем и реализацией сибирской пушнины в Европе.

Аппарат Сибирского приказа, как и других центральных учреждений, состоял из судьи (начальника) приказа, дьяков и нескольких десятков подьячих. Дьяки заведовали столами (отделами), подьячие выполняли канцелярскую работу.

Для оценки, хранения и продажи пушнины в Сибирский приказ ежегодно выбирались несколько целовальников и «купчин» из членов привилегированных торговых корпораций (гостей и гостиной сотни) в порядке отбывания ими казенных служб. Для обработки пушнины в Сибирском приказе имелись скорняки.

Должность судьи Сибирского приказа занимали виднейшие представители московской бюрократии Никита Иванович Одоевский (1643- 1646 гг.), Алексей Никитич Трубецкой (1646-1662 гг.), окольничий Родион Матвеевич Стрешнев (1663-1680 гг.), боярин и князь Иван Борисович Репнин (1680-1697 гг.), думный дьяк Андрей Андреевич Виниус (1697-1703 гг.). В 1704-1705 гг. обязанности судьи Сибирского приказа выполнял Федор Юрьевич Ромодановский, одновременно являвшийся судьей Преображенского приказа, а с 1706 г. - князь Матвей Петрович Гагарин, с образованием Сибирской губернии ставший первым ее губернатором. 81

В структуре и делопроизводстве Сибирского приказа не был выдержан какой-либо единый принцип, что вообще было свойственно системе приказного управления. Управлением Сибири ведали территориальные "СТОЛЫ», а реализацией пушнины и внутриприказными делами - функциональные подразделения приказа. Так, в 1699 г. в структуре Сибирского приказа наряду с Томским, Ленским и Мангазейским столами упоминаются расценная, купецкая и казенная палаты. Расценная палата ведала приемом и оценкой пушнины и других товаров; купецкая - «государевыми купчинами», торговавшими казенными товарами (главным образом пушниной) внутри страны и за границей; казенная - денежной казной приказа. Территориальный принцип, положенный в основу деления по столам, проводился непоследовательно. Распределение дел между столами было случайным и не совпадало с административным делением Сибири на разряды.

Основной единицей административного деления Сибири, как и европейской части страны, в XVII в. был уезд.

Местные социально-экономические особенности и удаленность от центра обусловили некоторую специфику управления Сибири. Органы сословно-представительного самоуправления русского населения в Сибири были в зачаточном состоянии, и вся полнота власти находилась в руках воевод. Дворянских сословных учреждений (в первую очередь губных старост) в силу отсутствия крупного частного землевладения в Сибири вообще не было. Царское правительство не разрушало внутреннюю организацию аборигенных народов, а стремилось опереться на нее, привлекая на свою сторону родоплеменную знать. Поэтому уездное деление Сибири опиралось, с одной стороны, на систему русских военно-административных центров и крестьянских поселений, с другой - на родоплеменную организацию аборигенного населения.

Формирование уездов в Сибири шло последовательно по мере включения в состав Русского государства новых территорий. Управлять Сибирью - далекой и огромной «государевой вотчиной» - на обычных началах было очень трудно. Поэтому здесь рано сложилось областное деление (разряды), в известном смысле предварившее губернское управление XVIII в.

Уже с конца XVI в. в Москве стремились к созданию непосредственно в Сибири административного центра, главенствующего над другими уездами. С постройкой в 1587 г. Тобольска роль такого центра была отведена ему. В наказах воеводам других сибирских городов предписывалось всякие дела согласовывать с тобольским воеводой, который в свою очередь должен был сообщать о них в Москву. Такой порядок был необычным для административной практики Русского государства и встречал сопротивление со стороны уездных воевод, но систематическое и настойчивое проведение его в жизнь довольно скоро выработало определенную традицию.

80 См.: А. Н. Копылов. Органы центрального и воеводского управления Сибири в конце XVI-XVII в. Изв. Сибирск. отд. АН СССР, 1965, № 9, сер. общ. наук, вып. 3, стр. 80-88.

81 Г. Ф. Миллер. История Сибири, т. II. М.-Л., 1941, стр. 89; ЦГАДА, ф. Московского архива Министерства юстиции, оп. I, № 8315, лл. 5, 6.

К началу XVII в. Тобольский разряд окончательно сложился и включал в себя все уезды тогдашней Сибири. До 1629 г. в него входили Березовский, Верхотурский, Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Мангазейский, Нарымский, Пелымский, Сургутский, Тарский, Тобольский, Томский, Туринский, Тюменский уезды. В 1629 г. был образован второй разряд- Томский. К нему отошли Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Нарымский, Сургутский, Томский уезды и вскоре образованный затем Красноярский уезд. Назначение (1638 г.) и приезд на Ленский волок (1639 г.) первых якутских воевод следует считать началом образования Ленского разряда. 82 Под власть якутских воевод был поставлен выделенный из Енисейского уезда Ленско-Илимский край. В 1648 г. Ленский разряд был разделен на два уезда - Якутский и Илимский. 83 Наконец, к 1677 г. относится официальное образование еще одного разряда - Енисейского, в составе Енисейского, Мангазейского и Нерчинского уездов. Фактически этот разряд сложился уже в середине XVII в. В 1681 г. к нему был присоединен Красноярский уезд, поскольку он «от Томского в дальнем разстоянии, а к Енисейску ближе». 84 В 1682 г. в Енисейском разряде прибавились Иркутский и Албазинский уезды. Первый образовался из Иркутского «присуда» Енисейского уезда, а второй выделился из Нерчинского. 85 Таким образом, на протяжении XVII в. в Сибири оформились 20 уездов.

Несмотря на образование других разрядов, Тобольск сохранял положение главного города Сибири. С 1621 г. он стал центром вновь учрежденной Сибирской архиепископии. За тобольским воеводой оставалось общее руководство всеми вооруженными силами Сибири, продовольственным снабжением «непашенных» городов, обеспечение сибирской окраины боеприпасами и вооружением, старшинство в решении вопросов внешнеполитических и торговых сношений с соседними государствами. Руководящее положение Тобольска в Сибири поддерживалось также тем, что первыми (главными) воеводами туда обычно назначали родовитых представителей боярства, близких к царскому двору. Нередко это были лица, находящиеся в родстве с царствующим домом. Иногда назначение в Тобольск цари использовали в качестве благовидного способа для устранения из Москвы неугодного вельможи.

Широкие полномочия тобольских воевод при знатности их происхождения, как писал С. В. Бахрушин, «создавали им в Сибири особый ореол власти. В глазах сибиряков тобольский воевода нередко заслонял собою фигуру далекого царя». 86 В другие разрядные города бояре назначались реже. В уездах воеводами большей частью были стольники, московские дворяне и стряпчие.

82 Во всяком случае в 1643 г. в докладе Сибирского приказа царю называются три разряда - Тобольский, Томский и Ленский (ЦГАДА, СП, стлб. 1673, л. 111).

83 Илимский уезд на протяжении XVII-первой четверти XVIII в. несколько раз менял свою подчиненность, переходя под верховенство сначала Енисейска, затем Якутска и Иркутска.

84 ЦГАДА, СП, оп. 4, № 125, л. 20.

85 А. Барсуков. Списки городовых воевод и других лиц воеводского управления Московского государства XVII столетия. СПб., 1902, стр. 84; П. Т. Яковлева. Первый русско-китайский договор 1689 г. М., 1958, стр. 119.

86 С. В. Бахрушин. Воеводы тобольского разряда в XVII в. Научные труды, т. III, ч. 1, М., 1955, стр. 253-262.

Наиболее яркими тобольскими администраторами были Ю. Я. Сулешев (1623-1625 гг.) и П. И. Годунов (1667-1670 гг.). Сулешев провел ряд мероприятий финансового порядка. Он установил твердое соотношение крестьянских наделов с размерами обрабатываемой ими государевой пашни, увеличив при этом тягловые повинности; ввел зачет земельных участков служилых людей за их хлебное жалованье, унифицировал и понизил денежные оклады служилых людей; ввел взимание в казну «выдельного» хлеба с пашен всех земледельцев; осуществил ряд мероприятий в области таможенного дела. Годунов начал строительство сибирских оборонительных линий и реорганизовал войско, введя полки драгунского строя и поселения беломестных казаков.

Четкого разграничения прав и обязанностей разрядных и уездных воевод не было. Как те, так и другие получали назначение на должность и наказы в Москве и после смены отчитывались в Сибирском приказе. Права и обязанности воевод в Сибири охватывали военные, судебно-административные, полицейские, финансово-податные и все другие стороны управления, вплоть до дипломатических сношений (в отдельных случаях) с правителями соседних народов.

Разрядный воевода обязан был обеспечивать оборону всей области и содействовать распространению власти русского царя на новые земли, представлять в Москву отчетную документацию за весь разряд. Для выполнения военных задач он наделялся правом мобилизации воинских команд из других уездов разряда. Он имел право требовать от уездных воевод своевременного представления отчетной документации, мог выговаривать им при каком-либо «нерадении» по службе. В случае злоупотреблений разрядный воевода имел право даже отстранить от должности и арестовать уездного воеводу. Однако последнее удавалось редко, так как реальных возможностей для осуществления этого права разрядный воевода не имел, поскольку уездный воевода был начальником воинского гарнизона своего уезда. (Когда уезд лишался воеводы по болезни или смерти, разрядный воевода был обязан до присылки из Москвы нового воеводы назначить кого-либо из служилых людей исполнять эту должность. До 1635 г., а затем в конце XVII и начале XVIII в. разрядные воеводы назначали в уездные центры таможенных голов и выдавали им наказы.

Уездный воевода по всем вопросам управления должен был сноситься с разрядным воеводой. Лишь «о больших делах» ему надлежало писать непосредственно в Москву, в приказ, с одновременным сообщением об этом разрядному воеводе.

Все это в известной мере ставило уездного воеводу в подчиненное положение по отношению к воеводе разрядному. Но на практике степень подчиненности была весьма различной. Она определялась многими факторами, немаловажное значение среди которых имели чины и родовитость воевод, их характеры и волевые качества, дальность расстояния уездного центра от разрядного. История Сибири XVII в. имеет немало ярких примеров разногласий и ссор между уездными и разрядными воеводами. Первые отвергали притязания разрядных рассматривать их как подчиненных, жаловались на вмешательство во внутренние дела уезда; вторые жаловались на непослушание уездных воевод их «указу».

Сибирские воеводы обладали более широкими, чем их коллеги в европейской части страны, полномочиями.

как правило, назначали одного воеводу и в «товарищи» ему дьяка или «подьячего с приписью» (с правом подписывать официальные документы). В истории Сибири XVII в. немало случаев, когда воеводскими «товарищами» назначались их сыновья.

Срок пребывания в Сибири разрядных и уездных воевод до 1621 г. не был регламентирован и колебался от 1 до 6 лет. В 1621 г. для них был установлен двухгодичный срок, а с 1635 г. - четырехлетний. С этого года смена воевод обычно производилась одновременно. Позднее правило четырехлетней службы не всегда соблюдалось последовательно. Царский указ 1695 г. предписывал посылать воевод в Сибирь на 4-6 лет. Сибирский уезд делился на русские «присудки» (слобода или острог с прилегающими деревнями, починками) и на ясачные волости. Воевода управлял уездом при помощи аппарата съезжей (приказной) избы, приказчиков слобод, острожков и родоплеменной знати ясачного населения. В разрядных центрах съезжая изба называлась еще приказной палатой, а по своей структуре и штатам она (особенно тобольская) стремилась копировать Сибирский приказ. Аппарат съезжей избы, возглавляемой дьяком или подьячим с приписью, состоял из нескольких подьячих, ведавших делами столов (ясачный, денежный, хлебный и т. д.), и писчиков. Дела между столами съезжей избы делились по функциональному принципу.

В выполнении своих функций по управлению уездом воевода опирался прежде всего на воинский гарнизон. Служилые люди выполняли обязанности приказчиков острогов и пашенных слобод, собирали ясак, транспортировали и охраняли казенные грузы, конвоировали ссыльных людей, обороняли уезд от «немирных» соседей Сибири. Заместителями воеводы по управлению воинским гарнизоном были стрелецкие, казачьи и татарские головы, а также «ротмистры» (последние командовали «немцами и литвой»). Они назначались Сибирским приказом обычно из верхов местных служилых людей, но иногда присылались из других мест.

Посадское население городов имело своих мирских и цеховых (например, «кузнецких») старост, которые помогали воеводам распределять между посадскими людьми оброки, казенные службы и «изделия», а также выступали в качестве представителей посадского мира в случае коллективных челобитий. Посадский мир без воеводы не мог принять нового тяглеца или отпустить старого. Старосты, а также сотские, пятидесятские и десятские, выбираемые по предписанию воеводы посадским миром, исполняли полицейские функции, но не обладали никакими судебными правами. Исполнение этих должностей было по существу одной из повинностей посада в пользу феодального государства. Их «выбор», скрепленный подписями посадских людей, гласил: «... будучи им у правления государевых дел, не пить и никаким воровством не воровать, из города... не збежать. И буде они у отправления государевых дел какое похищение учинят и то все взять на нас посацких людех». 87

В острожки и слободы, удаленные от уездного центра, воевода назначал управителей, так называемых приказчиков, из числа детей боярских и других лиц командного состава гарнизона. Приказчик в своем «присуде» был воеводой в миниатюре. Обязанности приказчика перечислялись в «наказной памяти», которая выдавалась ему в воеводской съезжей избе. Иногда приказчики, особенно в крупные острожки, назначались и получали «наказные памяти» непосредственно в Сибирском приказе.

В крестьянские слободы назначались особые приказчики пашенных крестьян. Наряду со служилыми людьми на эти должности иногда назначались и посадские люди. Основная их обязанность заключалась в том, чтобы следить за исправным выполнением государевыми пашенными крестьянами повинностей и за расширением казенной запашки. В помощь приказчику крестьянский мир обязан был выбирать целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для выполнения полицейских функций).

Выборные представители крестьян в данном случае выступали не столько участниками мирского самоуправления, сколько дополнительным бесплатным аппаратом правительственной администрации.

Процесс окрестьянивания рядовой массы служилого населения Сибири уже в XVII в. нашел свое отражение и во внутреннем управлении ^уезда. В конце XVII в. слободские приказчики пашенных крестьян имели «под присудом» крестьян, уездных посадских людей и обязательно беломестных казаков там, где они были.

Деление уезда на слободские «присудки» не было стабильным. Воеводы часто дробили их на более мелкие части, чтобы увеличить свои доходы от взяток при назначении приказчиков.

Особыми административными единицами в составе Сибирского уезда были ясачные волости. Разгромив татарские ханства в Поволжье, а затем в Сибири, русские власти заимствовали от них ясак как форму обложения местного населения. В Сибири ясак надолго стал главной формой эксплуатации коренного нерусского населения. В буквальном переводе на русский язык термин «ясак» означает дань, которая уплачивается в знак подданства.

На первых порах ясак, взимаемый царской администрацией в Сибири, ничем не отличался от дани, которую выплачивало местное население более сильным племенам или государственным образованиям, в «кыштымной» зависимости от которых оно находилось до прихода русских. Но с закреплением и развитием Сибири в составе Русского государства ясачная подать уже в XVII в. претерпела существенные изменения, постепенно превращаясь в ренту, уплачиваемую местным населением в пользу феодального государства за пользование землей и другими ясачными угодьями.

Русская практика взимания ясака в Сибири знала две формы - окладной и неокладной ясак. Окладной ясак - это постоянный, зафиксированный размер сбора с той или иной волости («землицы»); неокладной ясак - неопределенный - сколько возьмется. Окладным ясаком облагались те группы ясачного населения, которые уже упрочились в русском подданстве и были учтены переписными ясачными книгами. Жители территорий, которые, в силу их отдаленности от русских опорных пунктов, пограничного положения и т. п., были еще не прочно закреплены в русском подданстве, платили неокладной ясак, часто в том размере, в каком они сами находили это нужным для поддержания дружеских отношений с русскими властями. В последнем случае ясак нередко носил характер обычного торгового обмена. В ясачном сборе русских в Сибири в XVII в. вообще присутствовали элементы торгового обмена, поскольку его обязательно сопровождали «государевы подарки». Ясачным людям выдавали сукно, ткани, котлы, хлеб, водку, дешевые украшения (бисер, одекуй). Ясачный взнос состоял из собственно ясака - обязательного платежа- и добровольных приношений, так называемых «поминков» (государевых, воеводских, дьячьих). Со временем «поминки» стали так же обязательны, как ясак, и полностью с ним слились.

Ясак принимали преимущественно пушниной (соболиный оклад). Иногда его брали рыбой, скотом, оленьими ровдугами (шкурами). По мере истребления соболей стали принимать меха лис, бобров и других пушных зверей, а также разрешать уплату ясака деньгами, что несом-

ненно свидетельствовало и о втягивании коренного населения в товарно-денежные отношения. 88 В Западной Сибири, где запасы ценного пушного зверя истощились значительно раньше, чем в Восточной Сибири, к началу XVIII в. доля взноса ясака деньгами доходила до половины. 89 Но правительство было заинтересовано в поступлении в казну сибирской пушнины и с большим нежеланием относилось к переводу ясачных плательщиков на денежный оброк. Поэтому в основных пушнопромысловых районах (Якутский, Мангазейский, Енисейский уезды) замена пушного ясака денежным в XVII в. была исключительной редкостью.

Размер ясачного оклада одного охотника в разных частях Сибири был далеко не одинаков. Он колебался от 1 до 10-12 шкурок соболей. Самый большой ясачный оклад (10-12 соболиных шкурок) был у остяков Нарымского, Томского и Енисейского уездов, а самый маленький (1 шкурка)-у камчадалов, ненцев, тувинцев и некоторых групп бурят. При этом даже представители одной родоплеменной группы, жившие в разных уездах, платили по-разному; еще чаще не одинаковым был размер ясака с разных народов в одном уезде. С остяков Мангазейского уезда брали в два раза меньший ясак, чем с их сородичей в соседнем Енисейском уезде. В Енисейском уезде остяки платили по 10-12 соболиных шкурок, тунгусы - по 5, а буряты - по одной. 90 Отдельные группы аборигенов Западной Сибири были освобождены от ясака за обязательство выполнять ямскую службу. 91

Отмеченные различия в ясачном обложении зависели от целого ряда причин. Главные из них - учет русской правительственной администрацией военно-политической обстановки и природно-хозяйственных условий жизни отдельных групп и народов.

В стоимостном выражении размер ясачного платежа был меньше повинностей сибирского крестьянина или посадского человека. 92 Но если учесть разницу в уровне развития производительных сил русского населения и аборигенных обитателей края, а также насилие, которым сопровождался процесс сбора ясака, следует признать, что фискальный гнет у нерусских народов Сибири был не легче, если не тяжелее, чем у тяглых сословий русского населения края.

Ясак, как правило, собирался при посредстве местной знати. Его либо доставляли «лучшие люди» непосредственно в уездный центр (или в острог, где находился приказчик), либо за ясаком отправлялись в ясачные волости специальные сборщики. В том и другом случае ясачным людям «для спору» выдавали отписи (расписки) в получении с них ясака. Для обеспечения регулярности сбора ясака в уездном центре и в острожках существовали аманатские избы, где содержались заложники от ясачных волостей.

Сохранив и использовав в Сибири ясачное обложение, царская администрация использовала и традиционные формы внутреннего управления коренных народов, стремясь при этом опереться на родоплеменную знать путем освобождения от ясака и оставления за ней всех старых привилегий. Так, кучумовские «мурзы и мурзичи» в большинстве своем были приняты на царскую службу и составили особую группу «служилых юртовских татар». ,

Учитывалось и управлялось ясачное население по волостям, которые назывались по имени своего князька, родового старшины, «лучшего человека» или по географическому наименованию места жительства.

Во внутреннее устройство ясачных волостей царские власти не вмешивались, и их управление строилось на основе обычного права. Суд по мелким исковым и другим делам до 2 руб. вершила родовая знать. Судебные дела об исках от 2 до 10 руб. (с конца XVII в. - до 5 руб.) решал приказчик совместно с представителями ясачных людей. Более крупные дела, а также криминальные (убийства, бунт, «измена») и «смесные» дела русских и ясачных людей судил сам воевода. 93 При этом с ясачных людей, в отличие от русских, предписывалось не брать судные пошлины. 94

Политику опоры на «лучших ясачных людей» правительство настойчиво проводило и в XVIII в., постепенно расширяя их привилегии в сравнении с рядовыми массами ясачных людей. 95

Система воеводского управления, сосредоточившая в руках одного лица судебную и исполнительную власть, предоставляла широкие возможности для злоупотреблений, особенно в Сибири, вдали от контроля центра. Воеводское управление XVII в. сохраняло еще многие черты кормления. Воеводы, казачьи и стрелецкие головы, приказчики за свою службу не получали казенного жалованья. Кроме того, им строго запрещалась предпринимательская и торговая деятельность. Но это не мешало им за время службы значительно улучшить свое материальное состояние.

В Сибири было широко развито преподношение «в почесть». Когда приезжал новый воевода, ему все население подносило дары. В дальнейшем воеводам в почесть приносили пушнину, хлеб, товары, драгоценности в различные праздники, в том числе в дни рождения воеводы и членов его семьи, а также при каждом воеводском объезде уезда. Всевозможные челобитчики также подносили воеводе подарки, что уже скорее было взяткой. Сибирские воеводы легко переходили грань между «почестью» (добровольным приношением) и неприкрытым грабежом. Они облагали население различными поборами в свою пользу, недодавали служилым людям жалованье, а крестьянам «подмогу», вымогали взятки всевозможными средствами, вплоть до арестов и пыток, незаконно курили и продавали вино, наконец, запускали руку в государственную казну. 96

Воеводы особенно наживались от ясачного сбора, незаконного винокурения и нелегальной торговли. Сыщик Федор Охлопков, посланный в 1665-1666 гг. «всех воевод и таможенных голов неправды их и плутости сыскать», выявил массу злоупотреблений. Многие воеводы, посылая служилых людей для сбора ясака, обязывали их торговать воеводскими товарами. В Сургуте воевода отбирал для себя у ясачных людей верных лисиц. Якутские воеводы за отправку на сбор ясака брали взятки у служилых людей, наживая в результате этого огромные состояния. Охлопков выяснил, что воевода Михаил Семенович Лодыженский вывез из Якутска 537 «сороков» шкурок соболей, а Иван Федорович Большой Голенищев-Кутузов - 513 «сорока». Последний за 7 лет службы в Якутске только «в посулех» от якутов получил более 100 «сороков» соболей, за что богатых якутов он освобождал от ясачного сбора и записывал князцами. Якутские приказные люди в свою очередь на службе в ясачных зимовьях занимались винокурением и «преж ясачного платежа» выменивали на вино у ясачных людей пушнину, разоряя ясачных людей и наживая в год по 60 и более «сороков» соболиных шкурок. 97

87 Из «выбора» старосты, сотских, пятидесятских и десятских в г. Тюмени в 1721 г. ГАТОТ, ф. Тюменской воеводской канцелярии, № 3377, л. 1-1 об.

88 В. И. Шунков. Ясачные люди в Западной Сибири XVII в. Советская Азия, кн. 3-4, М., 1930, стр. 184-197; кн. 5-6, стр. 261-271; Е. М. Залкинд. Присоединение Бурятии к России. Улан-Удэ, 1958, стр. 192-196.

89 В. И. Шунков. Ясачные люди в Западной Сибири XVII в., стр. 270.

90 Очерки истории СССР. Период феодализма. XVII в. М., 1955, стр. 818-823; Б. О. Долгих. Родовой и племенной состав народов Сибири в XVII в. Тр. Инст. этногр., нов. сер., т. 55, М., 1960, стр. 30, 148-189, 265, 296, 452-487, 569; С. В. Бахрушин. Ясак в Сибири в XVII в. Сибирские огни, 1927, № 3, стр. Ю4-109; ЦГАДА, СП, стлб. 402, л. 116.

91 Очерки истории города Томска. Томск, 1954, стр. 10.

92 В. Огородников. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв., стр. 80.

93 Н. С. Романов. Ясак в Якутии в XVIII в. Якутск, 1956, стр. 49; В. Огородников. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв., стр. 87, 88.

94 ЛО ААН, ф. Левенталя, оп. I, № 8, лл. 1-2.

95 Ф. А. Кудрявцев. История бурят-монгольского народа, стр. 130-132; Н. С. Романов. Ясак в Якутии в XVIII в., стр. 49-52.

96 С. В. Бахрушин. Очерки по истории Красноярского уезда в XVII в. Научные труды, т. IV, М., 1959, стр. 170-178; А. Н. Копылов. Государевы пашенные крестьяне Енисейского уезда в XVII в. В кн.: Сибирь XVII-XVIII вв. Новосибирск, 1962, стр. 55, 56; ЦГАДА, СП, оп. 4, № 73, лл. 9, 10.

Воеводы брали «окуп» за назначение для сбора ясака со всех служилых людей - от приказчика до рядового по разработанной таксе. Приказчик Жиганского зимовья платил якутскому воеводе 300 руб., подьячий и толмач - по 40 руб., рядовые служилые - по 6 руб. Суммы взяток с отдельных ясачных «приказов» колебались в 60-х годах XVII в. от 20 до 600 руб., в конце века - от 100 до 1200 руб. По подсчетам сыщика Ф. Качанова, якутские воеводы в конце XVII в. только «окупу» от ясачных сборщиков получали в год 6209 руб., «опричь того, что из волостей приезжают и приносят собольми и иною мяхкою рухледью». 98 Приказные же люди брали взятки с нижестоящих служилых людей.

Общая картина управления в Сибири была такова, что, когда на место воеводы попадал более или менее порядочный служака, в серьезность его намерений мало кто верил. В 1655 г. в Енисейск на место Афанасия Филипповича Пашкова был прислан новый воевода Иван Павлович Акинфов. Наряду с другими злоупотреблениями Пашкова Акинфов обнаружил, что его предшественник присваивал деньги за квасной откуп и только таким образом за 5 лет прикарманил 1000 руб. казенных денег. Акинфов потребовал, чтобы Пашков внес эти деньги в казну. Но последний рекомендовал новому воеводе самому поступать так же и, кроме того, просил его, придравшись к чему-либо, посадить в тюрьму лиц, которые подают на Пашкова челобитья за разные притеснения. С этой целью Пашков несколько раз приходил к Акинфову, предлагая ему большие взятки. Когда же Акинфов решительно отказался принять взятку, заявив «так плутать не хочу», Пашков его «матерно бранил», угрожал и, наконец, осадил воеводу в городе, используя даурский полк, формировавшийся под его командованием для похода в Приамурье. 99

Получившие назначение в Сибирь воеводы должны были выявлять при смене старого воеводы его злоупотребления, доносить о них в Москву и самим не «жесточить» население. Однако они сами обычно скоро усваивали богатый опыт предшественников и стремились его приумножить.

В целях пресечения злоупотреблений местной администрации правительство время от времени организовывало сыски, иногда охватывавшие ряд уездов. Так, в 1696 г. в Сибирь была направлена большая сыскная комиссия во главе с думным дьяком Данилой Леонтьевичем Полянским и дьяком Данилой Андреевичем Берестовым «для розыскных дел... на Тару, в Сургут, в Мангазею, в Илимской, в Якуцкой... Велено в тех городех про ясачной и десятинной и таможенной пошлиной многой недобор, от чего со 190-го году учал умолятца, и про воеводцкие многие неправды и налоги к сибирским служивым и к торговым людем и про грабительства розыскивать». 100 Комиссия избрала местом своего пребывания Енисейск, работала несколько лет и выявила многочисленные факты коррупции воеводской администрации в Сибири. Некоторые воеводы были наказаны. Но в целом это ничего не изменило.

97 ЦГАДА, СП, стлб. 582, лл. 30-34.

98 Там же, кн. 1225, лл. 25-102.

99 Там же, стлб. 1560, лл. 111-123.

100 Там же, оп. 4, № 154, лл. 71, 72.

В управлении Сибири видное место занимали вопросы регулирования торговли. 101 Заинтересованное в нормализации экономической жизни новой «государевой вотчины» царское правительство в конце XVI в. освобождало в Сибири от таможенных пошлин как русских, так и среднеазиатских (ногайских и бухарских) купцов. Но по мере освоения новой территории и налаживания торговых связей ее с южными соседями и с европейской частью страны правительство стало облагать пошлинами русских, а затем и среднеазиатских купцов, видя в таможенных сборах немаловажный источник поступлений в казну пушнины и денежных средств. В 1597 г. было предписано брать у русских торговых людей в казну с привозных их «русских» товаров десятую часть и «десятинную пошлину с сибирских товаров ото всякого зверя от девяти десятое». В наказы воеводам с этого времени стал включаться пункт об организации сбора таможенных пошлин. Таможенные головы первоначально назначались из служилых, но вскоре их заменили более опытные в торговых делах посадские люди.

В начале XVII в. были построены первые таможни (в Верхотурье, Тобольске, Тюмени, Сургуте, Таре, Березове, Мангазее). Расширялся и круг взимаемых пошлин. Наряду с «сибирским платежом» десятой пошлины стали брать «против русских и поморских городов» всевозможные проезжие и торговые пошлины.

В отличие от европейской части страны, где воеводам не разрешалось «вступатца в таможенное дело», в Сибири до начала 20-х годов XVII в. вся деятельность таможен проходила под непосредственным руководством воевод. Таможенный голова назначался воеводой и полностью был ему подотчетен, а воевода часто вмешивался в процесс сбора пошлины. Иногда сбор пошлины поручался тому же приказчику, который посылался для ясачного сбора.

С 20-х годов XVII в. таможенные головы в Сибири стали назначаться Приказом Казанского дворца (в Тобольск и Верхотурье) или Тобольским разрядным воеводой (во все другие таможни) и снабжаться в Тобольске специальными наказами, в которых излагались принципы и порядок взимания таможенных пошлин, их состав и размеры. При этом уездным воеводам запрещалось вмешиваться в процесс сбора пошлин. Однако воеводы продолжали злоупотреблять своим правом контроля за деятельностью таможенных голов. Тогда в главные торговые центры Сибири - Тобольск, Енисейск, Верхотурье, Мангазею, Томск и Сургут - с 1635 г. стали посылать таможенными головами торговых людей из поморских городов и наказы им выдавать непосредственно в Москве. В наказы было записано, что осмотр товаров, сбор пошлин и конфискация незаконно провозимых товаров находится в «одноличном» ведении голов, которые должны были доносить в Москву, если воевода «в таможенное дело учнет вступатца и тем чинити таможенному делу какую поруху и государеве казне убыль». Эта мера несколько уменьшила произвол воевод в таможенном деле, но не дала больших положительных результатов.

В 1645 г. торговцы и промысловики во главе с виднейшими и влиятельными гостями в коллективном челобитье подняли вопрос,о злоупотреблениях сибирских воевод в таможенном управлении и добились принятия правительством «Уставной таможенной грамоты 1646 г.». По этой грамоте во всех сибирских городах, кроме Тобольска, осмотр товаров и выдача проезжих грамот осуществлялась только таможенными головами. Это усилило относительную самостоятельность таможенных голов и способствовало сокращению помех в развитии торговли. Но у воевод по-прежнему оставалось право надзора за таможенными головами, которые обязаны были воеводе сдавать собранные пушнину и деньги и давать финансовый отчет.

Заботясь о регулярном поступлении ясака и о том, чтобы ясачных людей «не ожесточити и не отбити от государя», правительство освободило их от уплаты таможенных пошлин.

Чтобы оградить казну от недобора ясака и пресечь возможное уклонение русских торговцев от уплаты таможенных пошлин, правительство разрешало торговлю с ясачными людьми только на гостиных дворах и лишь после окончания сбора ясака. На практике эту установку трудно было проводить в жизнь в силу постоянных контактов между ясачными и русскими людьми.

Пользовались льготами по сравнению с русскими и бухарские купцы. Основная сибирская пошлина - «десятая» (10%) - заменялась для них «двадцатой» (5% от стоимости товаров). С целью компенсации за трудности и тяготы службы служилым сибирским людям также предоставлялись таможенные льготы при небольших торговых операциях.

Торговлю наиболее ценными мехами правительство монополизировало. Лучшие сорта соболей, лисиц и бобров, а с 1697 г. - все сорта соболей промысловики обязаны были продавать в казну.

Русское государство в XVI-начале XVII в. имело сложную и запутанную систему таможенных сборов, унаследованную от периода феодальной раздробленности. Эта система распространялась правительством и на Сибирь, но с некоторыми особенностями: для Сибири вводилась десятипроцентная пошлина. Поступления от десятой пошлины составляли основную часть всех таможенных сборов в Сибири; она была много тяжелее основной торговой пошлины европейской части страны (так называемой рублевой).

В середине XVII в. в Русском государстве, в условиях начала складывания всероссийского рынка, была проведена таможенная реформа, ликвидировавшая внутренние проезжие пошлины и унифицировавшая торговые пошлины. На Сибирь эти изменения в то время не были распространены. Правительство не хотело лишаться высоких доходов от сибирской торговли.

Положение изменилось только к началу 80-х годов XVII в. В результате успехов местного земледелия и ремесла усилились внутрисибирские экономические связи, Сибирь стала превращаться в органическую часть Русского государства. С другой стороны, истощение пушных богатств и быстрый рост русско-китайских экономических связей изменили торговую конъюнктуру. При дальних поездках в Иркутск и Нерчинск «для китайских торгов» торговых людей стесняли устаревшие таможенные порядки в Сибири. В 1685-1686 гг. они стали требовать распространения на Сибирь общерусского таможенного законодательства. В этих условиях правительство вынуждено было пойти на реформу таможенного дела в Сибири.

Реформа имела четыре этапа: 1) отмена в 1687 г. проезжих пошлин; 2) введение в 1689 г. для Сибири дополнительных статей к Новоторговому уставу 1667 г.; 3) введение первого таможенного кодекса для Сибири- статей 1693 г.; 4) введение таможенного устава для Сибири 1698 г.

Основной, принципиальный вопрос реформы - ликвидация проезжих пошлин - был решен на первом этапе. Позднее речь шла главным образом о степени распространения десятой пошлины, об унификации ее сборов, об увеличении или об уменьшении тяжести обложения, о кодификации таможенного дела в Сибири.

Царский приговор 13 декабря 1686 г., явившийся итогом двух коллективных челобитий торговых людей (1685 и 1686 гг.), отменил взимание в Сибири проезжих и других мелких пошлин, но оставил сибирскую десятую пошлину. Таким образом, принципиально уравняв таможенные порядки в центре страны и в Сибири, правительство сохранило процентное различие в пошлинах.

Ссылка на Новоторговый устав 1667 г. и противоречивость указаний Сибирского приказа о новом порядке сбора, по времени совпавшие также с отменой ранее практиковавшихся в Сибири завышенных таможенных оценок товаров, повели к большой путанице на местах и к падению доходов от таможенных сборов. Обеспокоенное этим руководство Сибирского приказа составило в 1689 г. так называемые «пополненные» (дополнительные) статьи, которые, по мнению авторов, должны были служить дополнением к Новоторговому уставу 1667 г. и отражать специфику Сибири. Но и после этого увеличения таможенных сборов не последовало.

Тогда по указанию судьи Сибирского приказа И. Б. Репнина в 1693 г. был разработан для Сибири первый специальный таможенный устав, охватывающий все стороны внутренней и внешней торговли. Он установил жесткий порядок и очень высокие пошлины. Введя ряд новых сборов и ограничений, среди которых наиболее тяжелыми были «перекупная» десятая и десятая с каждой последующей перепродажи основных товаров сибирского рынка - пушнины, моржовых клыков и китайских товаров, устав 1693 г. сильно увеличил тяжесть таможенного обложения в Сибири по сравнению со всеми предыдущими периодами. Это была попытка казны восполнить упадок ясачных доходов за счет купеческого капитала, которая, однако, не дала желаемых результатов.

Через 5 лет правительство признало, что установленные пошлины для купцов были «тягостны», так как «со всякого рубля сходило пошлин по 10 алтын», и они «в Сибирь для торгов ехать отказали». В 1698 г. правительство вынуждено было принять «новые статьи, которые б торговым приезжим и тамошним жителям были сносны». Перекупная десятая пошлина и десятая пошлина «с приценки» (при перемещении внутри Сибири) были отменены; сбор десятой пошлины с товаров приезжих купцов устанавливался только в двух «порубежных» пунктах (Верхотурье и Нерчинске). Статьи (таможенный устав) 1698 г. значительно облегчили торговые связи Сибири с европейской частью страны и с Китаем.

В условиях складывавшегося всероссийского рынка и втягивания в него сибирской окраины правительство вынуждено было унифицировать и кодифицировать таможенную систему Сибири. Но реформа проводилась с большими колебаниями с 1687 по 1698 гг. и закончилась компромиссным решением вопроса -барьер между Сибирью и европейской частью страны в виде сбора десятой пошлины был в конечном счете все же сохранен.

Процесс приспособления аппарата управления к задачам абсолютной монархии, начатый в XVII в., был завершен государственными административными преобразованиями первой четверти XVIII в.

Начало петровских административных реформ почти не затронуло Сибирь. Реформа городского управления 1659 г. не была распространена на территорию Сибири под предлогом слабости сибирских посадов. 102 Однако нежелание правительства вводить в Сибири городское самоуправление скорее всего было продиктовано внутриполитическими опасениями, порожденными городскими восстаниями 90-х годов XVII в.

Реорганизация управления Сибири началась при проведении первой областной реформы. Среди 8 губерний, образованных по указу от 18 декабря 1708 г., учреждалась Сибирская губерния с центром в г. Тобольске. Сибирский приказ, как и другие приказы, потерял значение центрального государственного учреждения. Он превратился в Московскую канцелярию Сибирской губернии, а все его функции по управлению Сибирью перешли к сибирскому губернатору. Московская канцелярия Сибирской губернии ведала пушниной и китайскими товарами, присылаемыми из Сибири, и занималась их реализацией, а также выполняла поручения сибирского губернатора.

Первым губернатором Сибирской губернии был назначен судья Сибирского приказа князь М. П. Гагарин, бывший в то время также московским комендантом и именовавшийся «Московский комендант и генерал-президент, сибирский провинциальный судья». Открытие губернии затянулось, и Гагарин только во второй половине 1711 г. выехал в Тобольск, получив 6 марта 1711 г. официальный титул сибирского губернатора.

Под властью сибирского губернатора была объединена огромная территория, в том числе Приуралье. Ранее существовавшее уездное деление не было затронуто, но воеводы, теперь называвшиеся комендантами, стали назначаться не центральной властью, а сибирским губернатором и были во всем ему подотчетны.

Первая областная реформа затронула и таможенное управление Сибири. С именем губернатора М. П. Гагарина связан новый поворот таможенной политики в сторону усиления пошлинного обложения торговли. Таможенные чиновники в Сибири, на протяжении предыдущего столетия настойчиво добивавшиеся независимости от воевод, в начале XVIII в. снова были поставлены под опеку местной администрации. С введением губернского деления таможенные головы стали именоваться таможенными надзирателями. Назначались они губернатором (в губернии) или комендантами (в уездах) и были им подотчетны. Прочие сотрудники таможни (подьячие, целовальники, сторожа) теперь именовались канцелярскими, ларечными и другими «таможенными служителями».

С целью увеличения дохода в казну от сибирской торговли М. П. Гагарин в 1713 г. пересмотрел таможенный устав 1698 г., считая, что он создал льготные условия для торговых людей, особенно для тех, кто торговал внутри Сибири; Гагарин отменил его и ввел новый устав 1713 г. По этому уставу в Сибири опять вводился дополнительный сбор десятой «перекупной» пошлины при перепродаже товаров, кроме хлеба и прочих съестных припасов. С товаров же и пушнины, вывозимых за границу, равно и с ввозимых из-за границы, устанавливался двойной сбор десятой пошлины. Возвращаясь к жестким нормам таможенного обложения, авторы устава провозглашали: «А естли приезжим купецким людем то пошлинное взятье будет в тягость и им в том неволи нет, сильно их не прежде ни ныне никто не посылал для того промыслу; кому тягостно тот не будет ездить». 103

Таким образом, правительство еще раз пыталось в какой-то мере поправить напряженные войной до предела финансы путем усиленного обложения купеческой торговли в Сибири.

Сбор пошлин по новым таможенным правилам 1713 г. был начат не сразу и не везде одновременно. Так, в Иркутске по статьям 1713 г. пошлины стали впервые брать только в 1716 г. Вероятно, новый порядок таможенного обложения в Сибири, введенный в 1713 г., не пережил своего основного автора М. П. Гагарина, казненного за злоупотребление властью в 1721 г. В 1722 г. сибирский губернатор Алексей Михайлович Черкасский требовал от таможенных властей и воевод неукоснительного соблюдения таможенных правил, установленных статьями 1698 г. 104 В дальнейшем устав 1698 г. действовал в Сибири с незначительными изменениями вплоть до отмены в 1753 г. внутренних таможен. 105

Образование коллегий и вторая областная реформа сблизили местное управление Сибири с общерусским. Первоначально (в 1719 г.) Сибирь была разделена на 3 провинции: две приуральские (Вятская и Соликамская) и одну собственно сибирскую (Тобольскую). Затем (в 1724 г.) из Тобольской провинции выделились еще две - Енисейская и Иркутская. 106 В провинциях и уездах (дистриктах), как и в европейской части страны, появились новые должностные лица, ведавшие определенным кругом вопросов и подчиненные непосредственно центральным коллегиям: камериры, земские комиссары, рентмейстеры, фискалы. На Сибирь была распространена судебная реформа, по которой в провинциях учреждались надворные, а в уездах - нижние суды. Но надворные суды были образованы только в центрах двух сибирских провинций - Тобольске и Енисейске. Наконец, по второй городской реформе (1721-1724 гг.) городское население Сибири впервые получило право на самоуправление. 107

В управление ясачным населением Сибири ни первая, ни вторая областные реформы не внесли ничего принципиально нового.

В результате административных реформ первой четверти XVIII в. Сибирь получила в целом единообразное с другими частями Российской империи местное управление при сохранении специфики управления ясачным населением и некоторых особенностей таможенной политики.

Новая система управления бюрократизировала аппарат, но не уменьшила его злоупотребления. Управление первого сибирского губернатора М. П. Гагарина закончилось новым грандиозным сыском о злоупотреблениях сибирских властей. В 1717 г. была учреждена под руководством генерал-майора и лейб-гвардии майора И. Д. Дмитриева-Мамонова Комиссия для розыска о злоупотреблениях сибирского губернатора М. П. Гагарина и «других той губернии управителей». 108 Член комиссии капрал Максим Пущин, проводя сыск в Удинске, в частности, выяснил, что право повышать служилых людей в чинах сибирская администрация широко использовала для личной наживы. При этом действовало неписаное правило, по которому служилый человек при поверстании на службу или повышении в чине обязан был давать взятку в размере годичного денежного оклада коменданту, воеводе или губернатору, оформлявшему его продвижение. Такие показания дало абсолютное большинство допрошенных сыщиком людей. 109

Работа Комиссии Дмитриева-Мамонова охватила территорию всей Сибири; она закончилась отстранением от должностей ряда сибирских администраторов и публичной казнью губернатора М. П. Гагарина. Но даже такие меры устрашения наиболее зарвавшихся представителей царской администрации не могли ликвидировать или хотя бы значительно ослабить произвол местных властей.

Как приказная система XVII в., так и чиновничье-бюрократическая система XVIII в. были орудием классового господства феодалов над тру дящимися массами населения, забитыми и лишенными каких-либо гражданских прав.

Из сказанного следует, что естественным состоянием для государственного аппарата феодальной России были произвол и беззаконие.

101 См. А. Н. Копылов. Таможенная политика в Сибири в XVII в. В сб.: Русское государство в XVII веке. Новые явления в социально-экономической, политической и культурной жизни. М., 1961, стр. 330-370.

102 ЦГАДА, ф. Преображенского приказа, оп. 2, стлб. 719, лл. 8-50; М. М. Богословский. Городская реформа 1699 г. в провинциальных городах. Уч. зап. Инст. истории РАНИИОН, т. II, М., 1927, стр. 219, 220.

103 ЦГАДА, СП, кн. 1596, лл. 30-37.

104 ГАТОТ, ф. Тюменской таможни, № 103, лл. 22, 23.

105 Г. Ф. Миллер. Описание о торгах сибирских. СПб., 1756, стр. 15, 169.

106 Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841, стр. 2.

107 Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия в первой четверти XVIII в. Преобразования Петра I. М., 1954, стр. 332-340.

108 Н. Н. Оглоблин. Обозрение столбцов и книг Сибирского приказа (1592- 1768 гг.), ч. 3. М., 1900, стр. 335.

109 ЦГАДА, СП, кн. 1624, лл. 26 об.-61.

До начала XX в. под Сибирью понималось все пространство к востоку от Уральских гор до Тихого океана, то есть это понятие охватывало такие регионы, как Западная, Южная, Восточная Сибирь и Дальний Восток.
В отличие от европейской части России, жестко подчиненной центральной администрации, Сибирь обладала известной административной автономией и более разветвленной системой управления. Различные уровни этой системы по некоторым своим частям формально соответствовали учреждениям, действовавшим на других территориях империи, но специфика края вносила в каждый из них необходимые изменения.

Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью

Важную роль в формировании административной системы Сибири сыграли политико-географические факторы. В основе многих особенностей управления Сибирью лежали обширность ее территории и удаленность от столиц государства. Хотя экономические цели (прежде всего доходы от пушнины) действительно являлись одним из основных стимулов учреждения российских властей за Уральским хребтом, но все же непосредственно на организацию управления влияли в первую очередь не соболиные "сорока", а стремление не допустить сепаратизма и казнокрадства со стороны многочисленных казацких и служилых начальников.
Правительство приняло решение учредить в Сибири особый, параллельный столице государства, административный центр, которому подчинялись бы местные органы власти. Резиденцией верховных сибирских воевод стал основанный в 1587 г. Тобольск. Тобольский наместник возглавил так называемый "разряд" - крупный округ, состоявший из нескольких уездных воеводств. В дальнейшем (в XVIII - начале XX в.) управление краем было построено на принципе организации больших округов, наместничеств и генерал-губернаторств. Высший администратор Сибири получил гораздо больший объем власти по сравнению с его коллегами в других частях империи.
Суровые природные условия и удаленность от обжитой Европейской России побудили полицейское ведомство использовать Сибирь как место ссылки и каторги.
К политико-географическим факторам, несомненно, относилось соседство Сибири с центральноазиатскими и тихоокеанскими странами; большая власть глав сибирской администрации содействовала передаче им дипломатических и торговых связей с сопредельными государствами. Через Сибирь шли купеческие караваны из Китая и Монголии, поэтому организация таможенной службы стала одной из основных внешнеэкономических прерогатив сибирских правителей еще в XVII в. Кроме того, тобольский разрядный воевода получил право дипломатических сношений (отправки и приема посольств) с монголами и калмыками.
Важнейшей предпосылкой формирования системы управления явились особенности заселения края русскими. Сибирь заселялась, с одной стороны, служилыми людьми, выполнявшими функции государственного управления, обороны и "объясачивания"; с другой стороны, за Урал переходили русские крестьяне, привлеченные местными просторами, богатыми угодьями и отсутствием здесь крепостного права. Сибирские власти не могли позволить себе превысить меру налогового и политического давления, поскольку у подданных всегда оставалась возможность перебраться подальше в глухомань и оказаться вне досягаемости казенного начальства. Крестьяне образовывали посадские и сельские сообщества, отличные от российских, так как в их основе уже не лежала традиционная община.
Посадское самоуправление практически отсутствовало, а административные органы посада превратились по существу в низшие полицейские инстанции, тогда как в европейской части страны они стояли на страже мирских интересов и прав. Отсутствовало в Сибири и организованное дворянство. Представители же княжеских и боярских родов, присылавшиеся на воеводство, по отбытии службы возвращались "на Русь". Соответственно не сложились поэтому необходимые условия для формирования представительных дворянских органов, составлявших основу местного управления в Европейской России.
В условиях дефицита кадров местная власть была вынуждена пополнять свои ряды из нетрадиционных для России слоев - из купцов, промышленников, иногда и крестьян. Именно нехватка квалифицированного управленческого персонала из дворян, кроме прочих причин, вынудила правительство оставить часть административных полномочий за аборигенной знатью.
В Сибири не было, как такового, крепостного права и все ее население являлось "казенным", центральное правительство, опираясь на региональные органы, имело возможность проводить там любые реформы и менять административное деление края - ведь высшей и единственной инстанцией для всех сибиряков были государственные учреждения.
Задача обращения в подданство все новых племен и территорий, а затем удержания их в подчинении побуждала центральное правительство предоставлять сибирским наместникам не только гражданскую, но и военную власть.

Итак, основными факторами, повлиявшими на специфику управления Сибирью, были следующие: политико-географические - обширность территории, отсутствие старого административного деления, соседство с азиатскими странами; социально-политические - отсутствие корпоративных сословных организаций дворянства и посада, дефицит управленческих кадров, отсутствие частновладельческих земель, военно-административный характер организации населенных пунктов, стихийное переселение крестьянства и малочисленность населения; этносоциальные - необходимость привлечения к управлению туземной знати.

C 1760-х гг. начинается новый виток реформирования управления г Сибири, еще более унифицировавший ее с Россией и коренным образом изменивший всю структуру власти сверху донизу.

В 1763 г. окончательно упраздняется Сибирский приказ, и Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям - коллегиям, а с 1802 г. - министерствам. Однако сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется.

В 1764 г. Иркутская провинция возводится в ранг губернии и включает в свой состав Иркутскую, Удинскую и Якутскую провинции. К Тобольской губернии относятся Тобольская и Енисейская провинции.

Сибирь в региональной политике российского государства в XVIII в.

Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, судья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с сопредельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладения и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «войска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясачных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде.

Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изменениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиальных начал в управлении, происходит становление постоянного органа надзора - фискалатуры.

Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению административных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти начала при организации управления в городе, где с этих пор получает развитие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Однако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой социальной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что преобразования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики региона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г.

Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи.

Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренным населением. Реформируя управление крестьянами, государственная власть пошла на ликвидацию десятинной пашни и казенных приказчиков, т.е. были удовлетворены требования, которые они предъявляли в течение предшествующих десятилетий. В отношении коренного населения правительство решилось на вовлечение родового управления в систему государственного управления краем, утверждение суда ясачной администрации и на более четкую регламентацию сбора и размера ясака, что свидетельствует о намерениях правительства специально заниматься вопросами управления коренным населением региона.

Отсутствие в Сибири дворянского землевладения с начала XVIII в. привело к тому, что на государственные должности стали назначать представителей верхушки служилого «прибора» - сибирских дворян и детей боярских. Служилый «прибор» был важнейшим источником комплектования и местных подьячих и дьяков. О сибирском чиновничестве можно говорить как о «всесословной» по происхождению социальной группе, оторванной условиями службы от участия в торгово-денежных, экономических отношениях и полностью зависящей от казенного жалования. Служение монарху они обязывались осуществлять в соответствии с нормами права и жесткой организационной дисциплины.

Должностные лица, прежде всего, заботились о том, чтобы аккуратно был собран ясак. Контингент служащих людей был постоянно один и тот же в отдаленной провинции. Существовало одно приказное сословие, которое постоянно перетасовывалось, что вело к приспособленчеству и взяточничеству в среде местной бюрократии. В Сибири промышленные люди создавали кабалу для инородцев, торговое сословие жило монополиями. Можно утверждать, что в злоупотреблениях были замешаны целые сословия сибирского населения.

Преобразования российской государственности в XVIII в. по пути империостроительства в полной мере были распространены на Сибирь. Основные направления этих реформ заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становлении государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным последствием преобразований явилось становление патримониальной бюрократии. В Сибири процесс ее становления происходил с некоторой спецификой, обусловленной местными условиями: обширным пространством еще слабо заселенного и освоенного русскими края, его удаленностью от столичных центров власти; значительной численностью коренного полиэтничного населения, оберегавшего свои верования и традиционную культуру и не имеющего до русских собственной государственности; фактическим отсутствием помещичьего землевладения и дворянства среди русских переселенцев. Особенности региона вели к необходимости создания таких региональных центров власти, которые могли бы представить местное общество и его управляющие структуры перед монархом. Они обуславливали более широкую компетенцию местного государственного аппарата и усиливали значение сословного самоуправления в Сибири.

Губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления местной власти за счет введения в структуру местного управления помимо губернской администрации и власти наместнической (генерал-губернаторов), должна была повысить эффективность всей государственной системы. Это был шаг в сторону деконцентрации управления, свидетельствующий о понимании необходимости создания сильной и относительно самостоятельной региональной власти. К концу XVIII в. отчетливо проявляется необходимость создания обособленной, учитывающей особенности сибирских территорий системы государственного управления краем.

1775 год ознаменовался проявлением одного из крупнейших законодательных актов правления Екатерины II - «Учреждение для урпавления губерний Всероссийской империи». На Сибирь «Учреждение» было распространено в 1781-83 гг., когда весь регион был поделен на три наместничества во главе с генерал-губернаторами. В состав Тобольского наместничества вошли Томская и Тобольская губернии, в Колыванском наместничестве была лишь одна Колыванская губерния, аИркутское наместничество объединяло Иркутскую губернию и Нерчинскую, Яркутскую и Охотскую области.

Согласно «Учреждению» в российскую гос. структуру на уровне местного управления вводился принцип «разделения властей». Теперь общее управление было вверено на уровне губернии Губернскому правлению во главе с губернатором и вице-губернатором, на уровне уезда - Нижнему земскому суду, в городах - городничим или комендантом, магистратам и ратушам.

Составной частью екатерининской реформы управления стали «Устав благочиния» 1782 г. и «Жалованная грамота городам» 1785 г. В соответствии с «Уставом» все города были поделены на части во главе с частными приставами, имевшими в своем распоряжении специальные полицейские команды. Части делились на кварталы с кварталами надзирателями. Результатом нововведений явилось наброшенная на город сеть полицейских участков, охвативших своим наблюдением каждый дом и каждого гражданина. С начала XIX в. появляются в городах полицмейстеры.